流动人口犯罪防控管理政策

 　　文章是一篇犯罪学论文，主要讲述了我国流动人口犯罪的防控策略和新改革政策方针等等。本文选自：《犯罪研究》,《犯罪研究》主要栏目有“理论研究、“经济犯罪研究、“专题笔会、“实践探索、“检察官论坛、“境外透视等，内容翔实、观点新颖。《犯罪研究》杂志自2003年由邮局发行与自办发行相结合，并正式由48页增至80页，成为犯罪学研究领域独具特色的学术刊物和全国法律类核心期刊。

　　摘要：当前,我国户籍管理制度较之以往的严格限制流动的管理制度有了明显的进步,自由流动得到了保障。但是,这种流动仅仅表现为人口主体的单方面流动,与其有关的户籍身份等依然停留在原籍,无法流入城市地区。在这种相对严格的城乡二元户籍管理制度下,流动人口无法真正融入城市生活,也就无法共享城市发展带来的社会公共服务,流动人员缺乏地域归属感。

　　关键词：流动人口,犯罪控制,法学应用,犯罪学论文

　　一、破窗理论的提出与应用

　　“破窗理论”(“Broken Windows” Theory){4}是二十世纪八十年代由美国犯罪学家威尔逊(James Q. Wilson)和凯琳(George L. Kelling)提出的一个犯罪现象延伸发展的理论。它的基本含义是指,如果一个公共建筑物的一扇窗户损坏了并且没有及时得到修理,很快该建筑物的其他窗户也会被损坏。因为坏的窗户表明没有人关心它,那么损坏其他更多的窗户也不会有什么不良的后果。{5}“破窗理论”以二十世纪六十年代初期美国犯罪发生数量和比率剧增,尤其是针对人身安全的暴力犯罪和财产类犯罪持续增长为背景,从心理效应与犯罪发生的关系上,分析犯罪发生的原因。该理论认为,一定区域内破乱的社会环境如垃圾遍地、涂鸦满街、寻衅闹事等如同建筑物的破窗一般,如果不能及时“修理”,则会造成这种混乱与无序状态的不断滋生与蔓延,就如同传染病菌一样肆无忌惮地传播开来,最终导致该区域内人们对不良行为的漠视与非理性容忍甚至是恐惧,并逐渐削弱政府与社会的管控能力,形成犯罪泛滥化局面。在威尔逊和凯琳看来,“破窗理论”的核心在于无序的社会环境与犯罪滋生之间存在关联性。当然,这种关联性的理解并不是说所有的犯罪都与无序的社会环境有关,而是在排除特定情形下的一种比例性论证,意指无序环境下诱发犯罪的可能性更大。依据日常生活经验的理性判断,抢劫、强奸案件易于在人员稀少的偏僻区域发生,人口稠密、居住拥挤的地方发生盗窃案件的比例更高等。对于“破窗理论”核心观点的理解可以从逻辑顺序上分解为四个层次:无序的社会环境——一般人对犯罪的恐惧——社会管控的失灵——犯罪的发生。诚然,某一类既存的无序现象并不必然导致犯罪现象的发生,但是,一旦该类无序现象没有得到有效控制并恶化到一定程度时,犯罪就会“应运而生”。

　　“破窗理论”的提出,受到了美国社会的广泛关注,特别是警务司法部门更是将该理论中的应对之策大量运用到警务实践当中。以纽约市为例,上个世纪八十年代,纽约市政府和警察署先后创造性地实施了“秩序维护警务”、“计算机犯罪统计信息系统”和“新生活项目”等多项整治恶劣治安环境的措施,多年下来效果十分显着。{6}根据美国司法部的统计,从1993至1999年,纽约市的谋杀罪发生率下降了40%,抢劫罪发生率下降了30%,入室盗窃罪发生率下降了25%。{7}“破窗理论”不仅在美国本土获得广泛运用,同时也引发了世界各国的普遍关注和借鉴。例如,在英国的哈特尔浦市,当地警察局在1994年运用“破窗理论”实施犯罪治理,至1995年实施一年来成效明显,整体犯罪率下降45%、一般盗窃案降低71.5%、汽车盗窃案下降68%、一般刑事犯罪降低63.5%。{8}

　　“破窗理论”向我们揭示了解决“破窗效应”下的犯罪滋生问题,关键在于对无序环境的清理和整顿。如果政府和区域内群众自治组织(团体)能够积极采取干预措施对早期破乱的社会环境和无序状态加以管控,将不良行为诱发犯罪的环境因素及早消除,就可以有效地预防和控制同类不良行为的再现和部分犯罪现象的发生。在现代社会管理体制下,对于无序环境的清理,那些承担社会管理职能的警察无疑担当着主要职责。然而,假若仅仅依靠警察的常规性管理而没有社区成员的积极参与,无序环境的清理也难以奏效。因此,运用“破窗理论”应对无序环境诱发犯罪的问题,至少需要涵盖两个方面,一是警察通过实施规则性干预来预防和减少无序现象,二是警察与社区建立合作关系,强化社区的自我控制力。{9}

　　二、我国流动人口管理的“破窗”表现

　　依据“破窗理论”的观点,一种无序的环境在一定程度上可以成为犯罪发生的诱因,但是,对于该种无序环境的界定,威尔逊和凯琳建立的传统“破窗理论”基本着眼于微观层面上的无序现象,如随地涂鸦、垃圾遍地、寻衅打闹、肆意围殴等等。但就我国当前流动人口犯罪的现实而言,其“破窗”之处并不完全都是微观因素。归纳起来,大致有以下三个方面的表现:

　　(一)相对剥夺条件下的权利漠视

　　长期以来,以户籍制度为标志的城乡两极化模式将大量流动人口与其工作和生活所在的城市隔离,同时也为流动人口贴上了另类(甚至是异类)标签,使得流动人口无法获得与城市居民同等的权利和福利,就连就业范围也遭遇了诸多限制,多数流动人口只能选择各类基础性工种,从事城市人不愿意做的“脏、累、粗、差”工作,从而形成了同一区域内明显的机会不均等、社会不公平的局面。虽然暂住证制度的实施使流动人口的流动合法化,但流入城市以后,无法实现由农民身份向市民身份、由外地人向当地市民的彻底过渡,并受户籍制度残余的影响,使得流动人口在政治参与、经济收入和社会地位等诸多方面都与城市居民存在很大的差距,也正是这种现实差距造成了对流动人口群体相对剥夺{10}的普遍化,使其应有的平等权利遭遇漠视,根本无法真正融入城市生活。例如,在政治权利上,流动人口在现实中无法实现宪法规定的公民最基本的政治权利一一选举权与被选举权。在地方人大代表选举中,本地户口是决定选举权与被选举权行使的根本前提,只有拥有本地户籍才能享有这一基本政治权利。基于当前户籍管理制度的现状,流动人口不可能成为流入地选区的选民,同时也由于长期工作生活在流入地,也难以回到户籍地参与当地政治生活。因此,无论是在农村还是在城市,流动人口往往被排斥在政治生活圈之外。

　　在农村人口大量流入城市的同时,城市现代文明的发展成果也逐渐被农村居民所认同和接受,平等意识、权利意识、自我价值意识等都在不断增强,但是面对现实生活中相对剥夺的种种情形,流动人口不得不忍受平等权利的无端漠视甚至剥夺,日积月累下形成了反社会性格和心理障碍,从而为逐步演变到犯罪行为埋下了祸根。特别是在平等权利遭遇漠视以及利益诉求渠道不畅通的情形下,心理调适不成功的人在“穷途末路”时往往会采取以恶治恶、以暴治暴的极端方式来满足自身权利(利益)的“公平”实现,犯罪行为也就在这一系列因素的综合因素作用下滋生开来。

　　(二)现实生存环境的脏乱差

　　农村劳动力向城市大规模的流动,使得城市人口接纳能力渐趋饱和,一些城市甚至出现膨胀的情形,而城市资源的供给不可能在短期内得到改善,原有资源的供需平衡被打破,城市发展不得不从主城区不断向周边农村地区延伸,形成大面积的城乡结合缓冲带,用以容纳日益增加的流入人口。同时,由于经济收入的局限,流动人口在主观上也倾向于选择城乡结合地带定居生活,因此,以环线交通轨道为界分的城乡二元居住模式的形成,表明城市流动人口在生存环境上与城市居民基本隔离,并在长时期的固定条件下也形成了自有的特点:首先,流动人口聚居的城乡结合地带,一般位于距离城市商业中心10-20公里的半径范围内,基本上与城市外围的农村地区接壤。由于远离城市,上述结合地带没有形成良好的基础设施,房屋建筑、消防设施、垃圾运管、街道清理等均存在较大的问题。流动人口大多数是以租赁当地居民房屋居住为主,没有正式的管理组织,因此,卫生条件赃、治安环境乱、设施条件差是其真实写照。其次,由于这些地带既偏离城市又没有完全进入农村地区,在实践中大多呈现出“三不管”的态势,一些基本的社会管理如户籍管理、计划生育管理、食品卫生环境管理等大多缺失或是放任不管,从而造成原本脏乱差的生存环境再加上管理上的盲区,导致该结合地带脏乱差的生存环境更加恶化。再次,在这些结合地带居住的流动人口大多是亲朋乡亲,或是来自同一个县(市)的人群集聚在一起,基于自我防卫的考虑,彼此相互关连、互相照应,因此,流动人口在城乡结合地带的聚居具有明显的亲缘和同乡色彩。

　　如上分析,城乡结合地带聚居区大多数是出租屋密集、设施简陋、垃圾遍地,生存环境的脏乱差较为突出,该种物理上的无序大都带有破坏性、反社会性的气息,对人的反常行为和违法犯罪具有强烈的暗示性,这也使得该区域成为了各类违法犯罪分子理想的犯罪行为实施地和藏身之所。{11}同时,在亲缘群体和同乡群体聚居条件下,部分涉嫌违法犯罪的群体也具有亲缘性和同地域性的特征,例如共同实施开设赌场、盗窃、抢劫等犯罪行为甚至形成固定组织形式的黑社会性质组织从事其他犯罪活动,也正是由于亲缘与同地域关系形成的相互关联与照应多导致窝藏、包庇、串通等,必然会阻碍社会管理和犯罪侦查的有效进行。

　　(三)社会管理机制的缺漏

　　当前,随着大量流动人口涌入城市,原有计划经济体制下严格限制人口流动所建立起来的社会管理机制出现不同层面的缺漏问题,这种以常住人口为中心的城市治安管理体制开始运转艰难,捉襟见肘,显得无能为力,于是就出现了严重的社会机制失控现象。{12}新旧制度在转换过程中不可避免地会造成脱节,这将会大大降低社会制度所具有的控制能力,因而使社会失范状态时有出现,导致社会成员的越轨行为不断增加。{13}与此同时,流动人口的管理失控造成相应的管理工作难以适应人口流动的现实需要,也使得打击流动人口犯罪工作处于被动局面,这也就成为了流动人口犯罪现象滋生的一个重要因素。

　　具体而言,流动人口的社会管理机制存在的问题主要表现在以下几个方面:第一,管理对象狭窄。现有流动人口管理的普遍做法是以行政区域划定管理范围,将流动人口区分为暂住人口和暂时流动人口两部分,其管理对象一般限于明确登记的暂住人口,对于暂时流动人口并不纳入管理范围。这种“属人管辖原则”必然会造成管理对象的隐形流失,对于相当一部分没有办理暂住登记的流动人口,由于不属于管理对象之列,从而脱离了正常的社会管理秩序。正是这种管理对象的狭窄化,使得大批流动人口脱离了居住地的社会管理秩序,成为治安管理的盲区。第二,管理理念和水平的低劣。在流动人口的社会管理过程中,某些承担管理职能的国家工作人员往往以管理者自居,强调自身城市居民的“高”身份,将社会管理与服务流动人口二者割裂开来甚至是对立起来,对流动人口采取高强度的限制和控制,有时为了达到管理的目的甚至不惜侵害流动人口的合法权益。第三,流动人口管理制度和法律法规不健全。由于我国目前正处在经济社会高速发展的转型时期,原有体制下的管理制度和法律法规无法适应新形势,也无法解决新问题,流动人口的社会管理必然是举步维艰。以户籍制度为例,二元制户籍体制人为地将城市与农村人口分割,使得对于流动人口的犯罪行为难以实施监控和抓捕,不利于高效地打击犯罪。同样,我国在流动人口管理法律法规方面基本处于空白,尽管部分省市出台了关于流动人口管理的一些地方性法规和地方政府规章,但这些地方性的管理措施仅仅局限于本地行政区域内,带有明显的区域特征,对于真正实现流动人口的管理服务职能效果不甚明显。

　　三、流动人口犯罪的防控策略:“防破”与“修窗”

　　流动人口的犯罪现象,是当前我国城市化进程中不可避免也无法避免的社会问题,因此,理性应对与合理防控是对待这一问题的应有态度。笔者主张将“破窗理论”引入中国犯罪防控体系,并对之进行本土化的改造,即对于流动人口犯罪的防控策略上釆取宏观与微观相结合的策略:在宏观上“防破”,逐步建立和完善流动人口管理的相关法律制度,预防“破窗”的出现;在微观上“修窗”,积极应对引致流动人口犯罪的各种不良行为和无序状态,修缮已经出现的“破窗”。

　　(一)健全流动人口管理的法律法规,推动流动人口管理的法治化

　　结合各地现有的流动人口管理法规,总结有益经验,制定全国统一的《流动人口管理法》。通过法律的形式,明确流动人口管理的工作原则、登记制度、部门职责、法律责任、处罚措施等。同时,以《流动人口管理法》为中心,不断完善流动人口的暂住管理、劳务市场管理、计划生育管理、流动场所管理及流动人口的安全保障等各个方面并实现不同方面的单独专门立法,建立统一的流动人口管理法律规范体系,实现流动人口管理由行政手段向法律手段的积极转变,从而有效地推动流动人口管理的法治化进程。

　　(二)完善户籍管理制度,拓宽流动人口准入渠道

　　改革现有二元户籍管理制度,拓宽流动人口流入城市并在户籍上定居下来的渠道,才能为流动人口提供与城市常住人口同等的一体化公共服务,实现社会资源供给的整体性公平,为流动人口全面融入城市社提供机会,也为城市发展不断注入和留住新动力。在这方面,广东省做出了有益的尝试。2010年1月1日起施行的《广东省流动人口服务管理条例》规定,在当地连续居住7年以后就有可能获得广东户籍,同时要求依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税、无犯罪记录等等。这一流动人口准入制度的建立,改变了以前有限的高端人才准入条件,现实地为广大流动人口融入当地社会、享受当地的社会福利待遇提供了准入机会。虽然广东省的这种改革仍然保留了大量的限制性条件,但毕竟是开启了一扇流动人口准入的窗户,对于改革当前相对严格的城乡二元户籍管理制度具有一定的启示意义。

　　(三)改善流动人口居住环境,提高流动人口生活质量

　　针对流动人口聚居区脏乱差的现状,相关管理部门和社区组织应该积极引导本地居民和流动人口共同整理,完善相应基础设施,如排水及环卫设施,特别是保证夜间照明、及时修复受损严重的公共设施、及时清理生活垃圾等等。改善流动人口聚居区的基本生活环境,从而彻底消除流动人口聚居区较为突出的、容易被犯罪分子利用从而引发犯罪的各种形式的“破窗”现象。流动人口聚居区的社区组织应当组织治安巡逻,重点针对网吧、歌舞厅等娱乐场所的治安管理,对治安死角或者治安频发地可以安装监控摄像头,完善社区治安管理环境,建立安全、放心的居住场所。同时,在满足基础设施完备和居住安全保障的前提下,应当加强社区文化建设,例如修建社区公园供社区居民开展各项娱乐活动,定期组织不同主题的文化活动等,丰富流动人口工作之余的生活方式,减轻生活工作压力,提高生活质重,减少犯非思念。

　　(四)建设“邻里守望”项目,完善社区警民互动联防机制

　　依据国外“破窗理论”的实践经验来看,犯罪防控的主要措施大多数是借助于社区(街区)警务实现的,在社区(街区)警务中并不是单纯的依赖于警察的常规性管理,而是动员所有的社区(街区)居民参与进来,形成社会防卫的整体结构和基本力量,防止各种脏乱差环境的出现和不良行为引发的无序状态,将犯罪行为尽可能排斥在社区之外。这种社区(街区)警务大多建设有“邻里守望”项目,其中,英国邻里守望的核心理念是邻里之间彼此了解,守望相助,不分份内份外,监视报告嫌疑情况,成为警察的“眼睛”和“耳朵”。并且定期召开会议,编印邻里新闻报,张贴邻里守望标志牌,树立邻里守望路标,宣传邻里守望制。邻里守望的积极效果是,减少街面上的犯罪,减少危险地区的作案人员,改善邻里交往的质量与频率,改善社区的和谐程度,提高公众安全感,增进对犯罪的抵御能力。{14}

　　对于国外的“邻里守望”项目,我国在流动人口管理措施中可以结合本地区的实际情况,吸收其有益经验,逐步完善现有的社区警民互动联防机制。首先,充分发挥流动人口聚居社区居民在防控流动人口犯罪中的基础作用,发挥流动人口亲缘性和同地域性的优势,建立户与户、楼与楼之间的互望互助关系,彼此协作、相互守望、互相照应;其次,在流动人口聚居区应当合理配置社区警务,优化警力资源配备,强化警力合成使用,将社区民警、治安警、刑警、交通警察等不同部门的工作职能统一起来,建立起侦防互动、责任分担的防控一体化机制;最后,将社区居民与社区警务的防控职责既要合理界分,防止交叉重叠,又要健全统一,实现警民联防互动,建立起社区安全防控的立体化安全网和过滤阀,深化网格化管理模式,将流动人口犯罪特别是流窜型犯罪拒之门外。

《流动人口犯罪防控管理政策》

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