对我国《规划环境影响评价条例》中替代方案问题的思考——以美国环境影响评价制度为借鉴

　　[摘要]规划环境影响评价的替代方案研究是环境影响评价工作中的一个新领域，在国内外均尚处于起步探索阶段。本文以美国环境影响评价制度为借鉴，探讨了我国《规划环境影响评价条例》对替代方案规定的不足，提出了完善替代方案的对策建议。

　　[关键词]规划环境影响评价条例,替代方案,美国

　　一、替代方案的涵义和作用

　　替代方案亦称为可供选择方案、备选方案。不同的国家以及不同的研究者对替代方案有不同的定义和理解。一般来说，替代方案是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。具体而言，就是指那些可以用来替代拟议活动，并实现该拟议活动及其目标的行动方案[1]。许多国家都要求在环境影响评价报告书中讨论拟议活动的方案时，必须将可能的其他方案一并提出并予以比较，最终选择最优的方案。

　　替代方案是环境影响评价的核心。“没有比较就没有鉴别”，许多国家和地区都非常重视环境影响评价中的替代方案。美国的《国家环境政策法》明确规定，替代方案是环境影响评价报告书的重要组成内容;在罗马尼亚，详细的环境影响评价必须考察所有的选择方案，包括不实施活动的方案，并指明哪一种方案将会对环境保护最具有合理性;在日本《环境影响评价法》中，全文虽然没有出现过“替代方案”的文字字样，但该法第十四条的规定实际上是特指对“替代方案”的研讨;欧洲复兴开发银行要求环境影响评价文件应包含对计划、工艺、选址、规模和运营替代方案及方法的比较，并考察每一个选择方案的环境影响，说明推荐方案的主要理由;欧盟委员会在修订的《环境影响条例》中要求其成员国全面考察替代方案问题;联合国环境规划署也将替代方案和政策行动的环境影响包含在其每年一度的工作报告《全球环境展望》中[2];国际影响评价协会也将替代方案的检查分析作为环境影响评价运行的原则之一。

　　规划环境影响评价贯彻预防为主的基本政策，目的不是仅仅提出措施将规划实施后所产生的环境影响最小化，而应该是使规划所可能产生的环境影响最小化，最终目的是使规划成为绿色规划和可持续规划[3]。而要达到这一目的，替代方案的确定就至关重要。因此，从某种意义上说，没有替代方案，则整个环境影响评价制度就失去了其最为重要的意义。

　　二、美国环境影响评价制度及我国的借鉴

　　替代方案是环境影响评价制度得以实施的核心内容和重要保障。如果没有替代方案用作比较的基础，决策者就无法就拟议活动的优劣、对环境影响的大小程度、方案的可执行性以及是否存在比拟议活动方案更好的方案进行比较、选择，也就无法就审核的方案做出合理的判断和决定。因此，替代方案是环境影响评价制度的关键内容，对实现科学决策具有重大作用。

　　在美国环境影响评价制度法制化之初，替代方案的选择就与公众参与程序一道，成为保障环境影响评价制度得以实施的核心内容和重要保障。美国在第1502.14条关于“包括拟议活动方案在内的备选方案”的规定中，特别强调“这部分是环境影响报告书的核心”，并且要“以对照的方式提出拟议活动和方案对环境的影响，依此准确地找出问题，并为决策者和公众进行方案选择提供依据“。为此，根据美国《国家环境政策法》、条例以及相关的判例，环境影响报告书所要报告的可供选择的方案包括拟议的活动本身以及可供选择方案这两大部分。根据可供选择方案的性质，又将它们分为第一可供选择方案、第二可供选择方案和延迟活动方案三种类型。首先，是第一可供选择方案。指以根本不同的方式实现拟议活动的目的，可以完全代替拟议活动的方案;其次，是第二可供选择方案。指以不同方式施行拟议活动的方案。它的目的不是排斥拟议活动，而是对拟议活动方案的修改或变通;最后，是延迟活动方案。它也属于可供选择方案的一种，指暂缓实施拟议活动。

　　此外，美国还为具体在环境影响报告书中适用可供选择方案条款确立了一个基本的标准，以明确什么样的方案才属于可供选择方案。在对可供选择方案的选择环节中，CEQ条例要求对从详细研究中剔除的方案也应当简要说明剔除的理由，并且对不采取行动也作为一种方案予以了规定。

　　由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面。不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾了原则性与灵活性。其制度上高超的技术设计充分体现了美国对环境影响评价的高度重视。

　　我国早在《规划环境影响评价条例》起草的过程中，就有专家建议被审查的规划必须提供替代方案。但是，在对草案的修改过程中，环境影响评价条例必须要有的两个核心内容，一是替代方案，二是公众参与，均因遭到强势部门的阻挠而被迫删除。

　　因此，我国《规划环境影响评价条例》中关于环境影响报告书的内容只是规定了环境影响报告书的基本要求，而没有类似美国有关可供选择方案的内容。而可供选择方案恰恰是环境影响评价制度的关键内容，这不能不说是我国环境影响评价制度的一个缺憾。因此，我国的《规划环境影响评价条例》应充分借鉴美国的相关规定，在对环境影响评价报告书内容的要求上，应要求针对不同情况提交相应的基本方案与替代方案，以做到全面考虑，择优而行，随机应变，力争实现环境影响最小化，成本最小化，利益最大化。

　　三、我国《规划环境影响评价条例》对替代方案规定的不足

　　2009年8月17日，国务院公布了《规划环境影响评价条例》。该条例的颁布是我国环境立法的重大进展，标志着我国环境影响评价工作进入到一个新的阶段。我国的《规划环境影响评价条例》在第十一条规定了规划环境影响报告书的内容，即规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，环境影响评价结论三个方面。和《环境影响评价法》相比，《规划环境影响评价条例》对每一项内容的具体含义进行了列举，显然是个进步，但从国际战略环境影响评价的要求来看，上述三项内容并不完全符合决策者对于战略环境影响报告书的要求。尤其是缺少对于替代方案的内容要求，这使得我国的环境影响评价制度成为论证规划通过的一个“背书”，也无法通过评价各种方案优劣的过程做出最佳决策，这不符合预防原则的精神。

　　替代方案是环境影响评价制度最基本的要求之一，可是我国《规划环境影响评价条例》中却一点都没有涉及。“我们的现有规定中，所采取的办法是比较几种方案，选择最佳方案” [4]，所以也就没有再规定替代方案。但我国实行的这种“比较几种方案，选择最佳方案”与美国环境影响评价中的可供选择方案在性质上是根本不同的。替代方案的缺乏，使得环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，环境影响评价制度的真正目的无法实现。

　　替代方案是环境影响评价的重要组成部分，对替代方案的分析是环境影响评价的核心内容。但从《规划环境影响评价条例》的有关规定中我们可以看出，我国关于规划环境影响报告书的内容尚无替代方案的规定，这不能不说是一件令人遗憾的事情。

　　四、完善我国《规划环境影响评价条例》中替代方案的对策建议

　　我国应该借鉴美国的先进经验，在进行规划环境影响评价的过程中充分考虑替代方案。现行的《规划环境影响评价条例》虽然已将替代方案从法律条文中删除，但实际上替代方案并没有彻底脱离法律和技术规范有关环境影响报告书编制要求的规制。虽然《规划环境影响评价条例》不能随意突破《环境影响评价法》的规定将“替代方案” 规定为环境影响评价报告书的法定内容，但可以在制定《规划环境影响评价条例》实施细则、环境影响报告书编制规则以及修改环境影响评价技术导则时，将替代方案的具体实施方法纳入其中，要求对于缺乏替代方案的环境影响报告书不予审批通过。

　　此外，鉴于替代方案的提出、评价和比较，需要广泛借助公众的力量，因此还可以在有关公众参与条款的规定中对替代方案的选择与评估做出要求，以便公众能够很好地理解各种方案的内涵及其利弊。

　　参考文献：

　　[1] 汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.[M].北京:北京大学出版社.2006.

　　[2] 鞫美庭,朱坦.对我国环境影响评价中几个重要问题的思考[J].上海环境科学,2003(12): 82.

　　[3]李明光,龚辉,李志琴,游江峰.开展规划环境影响评价的若干问题探[J].环境保护,2003(5)：34—36.

　　[4] 马英杰,封晓梅.论我国涉海工程建设项目环境影响评价制度[期刊论文].现代商贸工业,2008(4): 36

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