如何完善农村土地流转法律制度的构建

　　关键词：农村土地,流转,法律制度

　　内容摘要：农村土地流转的法律制度研究是目前农地理论研究领域中亟待解决的热点与难点问题，因此论文从土地流转的法治机制、地方法律法规以及相关配套制度三方面来探讨我国农村土地流转法律制度构建的问题。

　　完善科学合理的土地流转法治机制

　　(一)完善承包土地产权界定的法律规定

　　依法促进农村土地承包经营权流转，首先应该厘清农村土地承包经营权的产权归属。促进农村土地承包经营权流转，完善的土地产权制度是关键，这意味着首先要在法律上明确土地所有权、清晰界定土地产权。其次，进一步发展土地经营制度创新，降低流转的交易成本，促进产权的流动性。具体应该做好以下立法工作：

　　第一，完善土地产权制度法律体系。产权的完善离不开国家立法的规范。国家的主要功能是提供法律和秩序，为行为主体的竞争、合作博弈提供基本的框架规则。任何一项产权制度的界定、保护与实施都离不开政府的宏观作为，因为这一切都要靠国家最终以法律的形式确认，才能得以有效实施和运转。而乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权，有权对土地进行处分。这种所有权、处分权与占有权、经营权分离的产权已成为土地流转的制度性障碍，也成为一些乡村基层组织借地牟利，损害农民利益的政策依据。对此，要通过制定法律，明确规定集体土地所有权的产权主体，赋予集体土地所有权的完整权能。《物权法》、《土地承包法》对此只作了原则规定，对此建议在今后的土地立法中应予以明确和详细的规定。

　　第二，厘清土地产权权利义务关系，以法律和配套法规的形式明确界定土地产权的权利边界。明确土地所有权的权利主体与客体范围，通过改革使农村集体经济组织成为土地生产经营的实体单位而逐步弱化其基层行政单位性质。明确界定土地产权利益各方的责、权、利。在明确界定土地产权权利体系及权利边界的同时，以法规和条例的方式细化土地产权利益各方责、权、利的范围，约束、规范土地产权利益各方的博弈行为，使各方的博弈行为趋向合理、经济。建立多样化的土地使用制度，探索新型经营模式。在明确界定土地产权和稳定农村土地承包经营权的前提下，要肯定我国目前土地使用制度的多样化。

　　(二)完善《物权法》中关于土地登记的法律规定

　　《物权法》颁布以后，土地承包经营权与集体建设用地使用权、国有土地使用权和集体土地所有权、国有土地所有权等一起构成了我国土地不动产物权的主体部分，对土地承包经营权以物权原理登记确权的问题无法再回避。完善土地承包经营权登记制度，要解决好以下几个问题：

　　第一，明确农村土地承包经营权的登记主体。《土地管理法》第 10 条实际上把农村集体的土地所有权分为三级制，即“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”和“村内经济组织或村民小组所有”。解决这一问题，就应该先解决农村集体所有权虚位的问题，厘清农村土地承包经营权在不同的时间阶段，由谁申请登记更为合适。只有厘清相关阶段，哪些主体更适合申请权利登记，才能有效解决登记主体不明的现状。在村民以承包合同取得土地承包经营权时期，有农村集体组织代表或村民个人向有关机构申请登记，都是可以的。而在农村土地承包经营权流转过程中，应该有流出方和流进方双方去土地登记机构登记。

　　第二，明确土地承包经营权登记的效力。我国目前土地承包经营权登记制度比较混乱。在我国法律体系中，对土地承包经营合同生效的规定比较特殊：土地承包经营权设立采取意思生效主义，而无需登记;对土地承包经营权采取互换、申请方式流转的，采取登记对抗主义。就土地承包经营权设立大部分人主张是登记生效要件主义，但是《物权法》却规定了登记对抗要件主义，这虽然更接近我国当前社会的现状，但却与整个《物权法》的内在逻辑相违背。所以，对于土地承包经营权登记的效力还是应该采用登记生效要件主义。因为土地承包经营权的设立事关承包经营权人的重大利益，关系到农民的生存问题，另外，登记生效主义能促进土地承包经营权的流转。如果不实行登记生效主义，就可能有众多的土地使用权未进入土地档案。有用地需求的人想了解土地承包经营权相关信息，可能就无从下手，即使有办法获取这方面的信息，费用也可能过高，获取信息的可靠性也无法保证，这样就会阻碍了土地承包经营权的流转。

　　第三，建立统一的登记机构。我国目前尚未建立统一的土地登记机关体系。《物权法》中虽然提出了统一登记机关，但并未详细指出统一于谁?因此，学者的观点也有所不同，有的学者主张有司法机关对土地流转进行登记，而有的学者主张有政府的相关职能部门对农村土地承包经营权进行登记。不论那种观点，土地承包经营权的登记也不宜在一般不动产登记制度之外另搞一套登记制度，而应该把土地承包经营权纳入统一的土地登记之中，由不动产登记机关将土地承包经营权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权等进行统一登记。因此，现阶段建立一个高效的不动产统一登记机构是农村土地承包经营权和其他不动产登记混乱局面的有效途径。长期以来，集体建设用地使用权、国有土地使用权和集体土地所有权等一直由国土部门进行登记，建议在我国统一的登记机关应该为国土资源部门。

　　构建地方性土地流转法律法规

　　(一)构建新型的流转形式

　　土地承包经营权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体应包括：申请、转包、入股、抵押、租赁、继承等，同时包括外部流转(征收)的形式。法律不仅应对现行的土地承包经营权的流转方式予以确认、规范，使之有章可循，并且在未来土地立法中应对土地使用权的流转形式规定一些弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。

　　(二)构建流转的中介机制

　　因土地的特殊性质，农村土地承包经营权的交易与普通商品交易区别很大，其运作程序较复杂，需要相应的服务机构。但是，我国农村土地一切服务工作都由集体经济组织越俎代庖，免不了干涉交易主体合法的使用权、处置权和收益分配权，有必要建立独立于集体和土地使用者之外的中介服务机构。初步设想中介服务机构主要由三类组成：第一类是土地交易所;第二类是土地评估事务所;第三类是土地银行或土地融资机构。这都可以先试点再铺开。

　　(三)规范土地流转的程序

　　以立法的形式确认实行农村集体土地所有权主体的法律地位，明确所有权行使职能从法律上明确村民委员会(或村民小组)为集体土地所有权的产权代表和承包地农户的土地使用产权代表地位，他们可在法律规定的范围内行使农用土地的流转职能。如能建立规范的土地流转市场，则会产生正规的交易场所。该市场应按以下两部分设立和运行，即土地承包经营权的内部流转和外部流转市场。我国的农业发展现状和未来发展趋势都迫切的要求促进土地使用权流转制度，而现行的相关法律表现出了明显的不足，成了制约土地使用权流转的瓶颈。所以，必须改革这种现状，加快我国土地使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能准确、及时、有效地调整、规范我国的土地使用权流转的现实，让其有法可依，有章可循。

　　完善土地流转的相关配套制度

　　(一)加强对土地流转的宏观调控

　　以国家基层政府的政治体制改革为推动。应该说，导致当前各类土地流转问题的一个重要原因是我国政府职能的错位，而政府职能的错位直接导致了各级地方政府在土地流转过程中成为了具有土地流转利益的一个集团。导致地方政府土地流转利益需求不断膨胀的原因有三：一是现行土地征用制度赋予了地方政府过大的利益空间;二是赋予了地方政府土地流转宏观决策的权力;三是土地流转市场经济主体的市场行为能力不足无法抑制地方政府对利益的不合理要求。因此，要使政府的职能得到彻底转换，除必须改革现行土地征用制度、培育市场主体的行为能力、加强监督外，必须加快司法独立的进程并将土地流转的宏观决策权赋予独立的立法机构。

　　(二)市场主体的培育和建立市场服务体系

　　无论是发展现代农业还是新农村建设，实践证明对广大农民而言，典型示范作用都是最有说服力的，也是现阶段推进土地规模经营的有效途径之一。因此我们应该从土地流转的配套政策、制度建设、中介服务、土地评估体系、监督管理机制、保障措施等方面进行深入探索和实践，形成一套操作性强、规范完善、保障有力、典型引路、高效推进的土地流转规模经营模式。

　　第一，扶植农村专业户和农村经济合作组织。扶植农村专业户和农村经济合作组织，必须依靠国家的力量提高农民素质，启动实施农业劳动者再教育工程，并将这一工作作为一项长期的基本工作加以贯彻落实。教育的主体内容以农业技术知识和市场经济知识为主，加快土地流转进程，就必须要让从土地上解放出来的农民从事二、三产业，但是他们往往面临着缺乏基本职业技能的窘境。因此，政府应积极组织、指导和引导，通过各种途径，利用各种力量，加强对这些农民的职业技能培训，并做好职业需求和职业技能方面信息的定期发布工作，以引导农民的学习。当这些农民掌握了一定的职业技能，能够长期安定于非农产业的时候，他们才会彻底离开土地，成为非农业人口，从而推动地区产业结构的调整和城镇化的发展。

　　第二，培育土地流转中介组织。培育较有规模的土地流转中介组织，一方面可以借助培育起来的土地流转中介组织对目前较为混乱的土地流转市场信息进行梳理，促进土地流转市场有效信息的流动，促进土地流转市场的完善与发展，另一方面可以为土地流转中介组织的进一步发展积累技术和经验，以促进土地流转中介组织自身的发展壮大，并填补当前土地流转市场主体构成上中介组织的空白。

　　第三，建立土地流转金融市场。为构建土地流转市场的金融机制，增加土地流转过程中的投资来源，必须尽快构建我国的土地流转金融市场，目前首要的任务是建立专门的农村土地金融机构，进行专门的土地流转资金运作，只有建立了这样的统一机构，才能保证土地流转市场上金融产品供给，土地金融市场才可能形成，市场利率才可能发挥作用。

　　(三)寻求土地流转新模式

　　近年来，有的地方在土地承包经营权流转中还催生出了一种新的土地承包经营权流转形式——土地信托制。我国可以根据现今的实际情况，加大土地信托制度的发展，而其中最关键的环节是完善信托机构。作为一个新生事物——农村土地信托，银行从前也未做过相关的业务，没有成熟的经验。因此，可以考虑设立一个专门从事土地承包经营权流转的中介组织充当受托人，这也是市场经济发展的必然要求。

　　(四)建立土地流转的监测预警机制

　　我国应该建立对土地流转后的用途进行管理和调控的机制，防止因为土地的流转导致耕地面积的减少。农户在土地流转后，由于经济效益的驱使，都不约而同地倾向于“非粮化”经营。尤其是农户与专业大户、专业合作社和企业之间的流转多数主要用于经营效益较高的经济作物、特色瓜果、花卉苗圃等。土地“非粮化”虽然能够取得眼前的经济效益，但从长远上看，必将严重影响我国的粮食安全。因此，在具体试行的过程中，应该要对土地转包方的农户进行相关的资格认证以及对他们经营活动的项目进行严格评估，这将使得农户在土地流转后获得科学合理的管理和指导。同时必须采取有力举措，保障国家粮食安全，避免土地“非农化”和土地“非粮化”等问题的进一步蔓延，在“不改变土地用途”的框架下促进流转和规模经营的土地朝着粮食生产的方向发展。因此，配套的相关规章制度的建设必须迎头赶上，规范土地流转，对土地流转后的用途进行管理和调控，从而有利于解决流转过程中所带来的一系列问题。

《如何完善农村土地流转法律制度的构建》

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