对当前土地交易问题的制度浅析

来源：职称驿站所属分类：知识产权论文发布时间：2012-08-03 15:48:33浏览：次

　　摘要：实行土地交易，坚持储备优先、交易许可、疏堵并举的原则，既可以充分保证政府垄断土地一级市场，又能有效促进土地市场活跃，在实践中取得了良好效果。本文建议采用一个基于制度分析法的城市土地利用研究思路，将有关规则和制度安排划分到体制、管治和操作三个层面进行分析，并研究不同层面因素之间的互动关系，完善交易制度。
　　关键词：土地交易，资源配置，交易制度完善
　　1城市土地资源配置的本质
　　1.1土地资源配置的方式
　　土地具有自然和经济的双重属性。土地的自然性体现在数量的有限性、沃度的差异性、利用方式的可持续性和位置的空间性等方面；土地的经济性反映在供给的稀缺性、报酬的递减性、用途的多样性和增值性等方面。在一定时期内可利用的土地不可再生，在一定的时间内土地的总供给量是一定的，土地用途在不同性质之间转换，一种用途的土地的产生总是以另一种土地的减少为代价。因此，一切土地使用性质的转换都可以看作是土地资源配置到不同人类活动中去，即土地交易。
　　1.2土地资源配置的机制
　　资源配置有两种基本模式，即市场模式和计划经济模式，其中的决策主体和决策模式是不相同的，政府的管制方式也是截然不同的。自由市场模式基于价格机制发生作用，市场经济的参与者以个体利益最大化为目标，资源为价高者得。但价格机制并非一种零成本的机制，市场很容易受人类行为机会主义的性质所左右，产生交易成本，当来自人类本性的干扰大到一定程度，市场就会失效。要控制市场失效，最好的办法是大家都建立和遵守一定的“游戏规则”，即一个由复杂框架形成的市场制度；另一个办法则是采取行政计划的方式资源决定配置。现实世界里，更多的资源配置方式是以上两种的结合。土地使用的实际效果反映了当时的土地资源配置的体制和交易机制的作用。计划经济下建立起的土地规划政策不一定能适应市场机制所支配的土地资源配置的要求。那么，计划经济和市场经济机制如何共同对城市土地使用发生作用处在过渡经济体制下的我国城市应如何对计划和市场的手段进行取舍以合理利用城市土地资源？要采取市场手段时，支撑这种机制运作的条件是否已成熟，如未成熟如何改进。
　　2制度分析法在研究土地资源配置中的作用
　　2.1制度经济学的观点
　　主流经济学因为与社会学及行为科学明显隔离而受到批评。由于信息不完全，人们不可能处理所有与交易有关的信息、无法预测未来，现实交易存在不确定性。制度经济学是经济学发展到一定阶段的产物，它主要研究经济行为与游戏规则的关系。制度的形成是交易决策的参与者议价的结果。在充满不确定性的世界里,制度被用来规范人类之间的互动，制度是社会的游戏规则，提供塑造经济、政治和社会组织因素的整合框架，将人类活动中的交易成本固化。制度包括正式规则如法律、章程、规定，非正式约束如惯例、行为规范，以及上述规则实施的有效性。制度是规范人类互动和社会发展的“软件”，实际上比“硬件”（可见的现象，例如物质资金）更重要。
　　2.2制度分析法在城市土地利用研究中的有用性
　　制度经济学的制度分析方法作为一种系统的方法，对获取复杂研究对象的全貌方面见长，这些对象包括社会秩序、公共政策、资源配置决策等，将为理解和驾驭导致土地配置（交易）的实际效果的制度因素之间的互动关系提供有用工具。因为许多因素虽然与常识性的产品或商品交换过程不直接相关，但实际上确实影响了具体的经济决策，研究这些问题常常采用制度分析法。制度分析法已引起关注并用于土地制度研究,例如关于西方规划体系的研究，以及关于国际上不同地区和体制下的房地产制度的研究。我国现今所处的是由市场机制和计划机制同时驱动的过渡经济形式，过渡经济形式下的城市土地利用系统极为复杂，需要多视角的研究和理解，为实践和改进提供支持。利用制度分析法对此领域进行研究将大有裨益。
　　2.3一个基于制度分析法的城市土地利用政策研究框架
　　影响房地产交易决策的因素或游戏规则可划分到三个层面：体制层面、管治层面和操作层面，而一些层面内的因素又可以分为规则和制度安排等范畴。体制层面的规则确定个体的权利和责任以及主管部门的架构、范围和性质，在土地利用方面，具体包括法规、产权、财政政策、土地利用政策、管治授权的形式、建筑规范等等。体制层面的游戏规则比较硬性和稳定，要发生变动困难很大，必须经过复杂的程序且历时很久，对参与者影响深远。例如，在单一的私有产权情况下，影响土地开发的直接政策限制只有规划控制，土地开发者只需通过简单的交易行为（如购买）即可获得土地产权进行开发。城市土地为国家所有，农村土地除已明确为国有的之外均为集体所有。法律规定，仅仅国有土地使用权可以转手。在这种双重产权结构下，土地开发过程受到的重要“干扰”除来自规划控制，还来自产权，即农村集体土地首先必须转为国有土地。结果，涉及到利用原有农用地进行城市建设的土地开发过程十分复杂，对集体土地进行开发必须先通过征地。土地利用是一种交易成本很高的经济行为，由于经济体制、法规、产权等方面的因素，在我国现阶段土地开发面临的情况更复杂。制度和管治层面对于土地利用所产生效益的规模和分配影响力巨大，理论上说，为建立有利于提高土地利用效率的市场机制，这两个层面的规则以及制度安排应清晰、稳定并且严格、不偏不倚地执行。
　　3、完善委托交易制度的几点思考
　　作为土地资产经营管理重要内容的委托交易制度，需要随着社会经济发展，在实践中不断发展和完善。
　　3.1完善委托交易制度，要坚持储备优先、计划管理。
　　对于政府重点项目、成片开发的新征地项目和旧城改造项目，必须坚持政府统征和收购储备，以促进城市规划落实，增强政府调控土地市场能力。对于中小规模的存量宗地，可以采取委托交易方式直接入市，减少土地流转环节、提高土地供应效率，但必须严格落实土地供应年度计划，实现土地供应总量、区域、结构、节奏平衡，促进市场持续健康发展。
　　3.2完善委托交易制度，要针对土地用途改变，分类确定政府土地收益征收标准和办法。
　　区别重新出让的土地用途，现阶段按照成交价的一定比例征收土地收益。这表明，原土地使用人获得的土地申请补偿，与地块原用途相关度小，而与规划用途相关度大。这种办法操作性强，但合理性有待进一步提高。近期，我市拟深入研究分析土地市场典型案例，科学测算土地用途发生不同变化时的不同增值率，进而分类确定不同区域、不同用途变化（工业→商业、工业→住宅、商业→住宅、住宅→商业等）的政府收益征收标准。
　　3.3完善委托交易制度，要进一步优化办理程序，妥善处理各类法律关系。
　　对于出让土地改变用途的，由于政府没有收回土地，如果交易前解除出让合同，将出现地块使用权人暂时缺失的问题，交易不成功，地块使用权人将永久缺失；如果交易前不解除出让合同，又存在地块重复出让的嫌疑。对于该问题的处理，我们在实际工作中一般要求地块原使用人书面承诺在交易完成后立即申请解除出让合同，处理效果较好，但法律风险依然存在。再如，因实施城市规划需要，宗地出让时，不可避免需要整合少量零星地块或拆迁少量房屋。如何用最便捷的方式征得这些不动产权利人同意申请（拆迁）的意见，提高工作效率，也是我们在实际工作中经常遇到的难题。诸如此类的问题，需要进一步深入研究，找出解决方案，以不断完善委托交易制度，促进土地资产经营效率和质量进一步提高。