规划权的认识与管理

　　很多人说规划有权。到底有多少权？好象没有人算过。
　　为了全面了解规划权，我们不仿算算规划权的“明细帐”。
　　规划权可以按不同的“课目”分别记帐。
　　就权力来讲，不外乎两种：许可权和时间权。对应在规划权上即规划许可与不许可和许可时间长与短。一般讲，许可权大，你看，允许在一块谁都想要的地块上建一座工厂，这个权力该有多大？同理，让本可以在房价瀑涨的时候领到建设工程规划许可证，偏让他拖到瀑跌的时候，开发商将损失多少白花花的银子？这样的时间权也不小。
　　以规划内容而言，规划权可分为：规划制定权、规划许可权、规划监督权等三类。
　　一是规划制定权。
　　按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的规划有城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。规划制定就是权力的行使。
　　1. 城镇体系规划：规划者是省以上政府，为了确定省域和市域城镇体系结构、范围、发展等，权力最高，但老百姓关注度最低。
　　2. 城市总体规划：规划者是城市政府，让区域、经济、利益重组，事关城市发展，权力很大。下级政府注意辖区利益，企业家关心投资方向，老百姓有一定的关注度。
　　3. 镇总体规划：规划者是镇政府，主要确定镇域范围、经济定位、发展方向，权力可见。村委关心，村民关注。
　　4. 乡规划和村庄规划：规划者是乡政府和村委，重点确定区域环境和居住，权力不小。村民最关心。
　　5. 控制性详细规划：规划者是规划主管部门或镇政府，是对城市或镇总体规划的具体化规定，是区域利益的具体设定和调整，也是诸如确定某地块房屋拆迁还是保留、建住宅楼还是住商楼等等看得见摸得着的规划，更是建设工程规划许可的法定依据。权力不错，也很现实。部门和单位关注，开发商等建设单位重视，老百姓关心。
　　6. 修建性详细规划：规划者是规划主管部门和镇政府或建设单位，对于重要区域或地块进一步细分功能、设置重要规划条件等。权力和各方关注度与前者接近。
　　7. 规划修改：省城镇体系规划、城市或镇总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等都允许依法修改，修改者是原规划者，规划修改多数是利益需要、发展需要、情况变化等。权力实在，各方利益相关人都重视。
　　一般而言，规划制定权是不针对特定行政相对人，是具有普遍约束力的抽象行政行为，行政相对人不能与其形成直接的行政救济关系，即开发商或老百姓要想追究其法律责任，也无法通过行政复议或诉讼方式实现。
　　二是规划许可权。
　　按规划法定程序主要有选址意见书、出让地块规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。规划行政许可是规划权的具体化体现。
　　1． 选址意见书：申请人为建设单位，许可人为规划主管部门。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向规划主管部门申请核发选址意见书。规划选址就是依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，这位置的选择是否合适、面积是否恰当等等本来就是一些没有固定标准、且具有一定“艺术性”的工作，即行政许可人的自由裁量比较大。且项目若不能获得规划选址意见书，就不能进行项目报批，可见此规划权有多大。由于此权的权术操控空间大，所以此类建设单位非常重视。
　　2． 出让地块规划条件：规划人为规划主管部门，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为土地出让合同的重要组成部分。由于不针对某一个开发商，故规划权力一般，但开发商很关注。
　　3． 建设工程规划许可证：申请人为建设单位，许可人为规划主管部门。根据建设单位提交的选址意见书或土地出让合同、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，规划主管部门核发建设工程规划许可证，其中需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
　　作为行政许可条件之一的建设工程设计方案或修建性详细规划认可与否，是重要的规划权力。由于此类文件是针对特定的项目而言，且设计方案或详细规划的好坏又没有严格的评判标准，因此规划自由裁量权非常大，而要求修改或调整设计方案又不受行政许可法定日期等限制，于是此规划权就更加显然。
　　同时，临时建设批准也是一项很重要的规划许可权。由于不少地方的规划行政处罚权与规划行政许可权的实施机构分立，致使临时建设经常成为“被爱情遗忘的角落”，因无人问津而不按期拆除，让临时建设为建设单位创造大量财富的案例也时常可看。
　　4． 规划许可修改：依据法律规定，以上三项规划许可均可以依法修改，因依法修改规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。规划管理实践表明，此类规划修改往往是要求修改的开发商或建设单位为主要得利者，在规划管理还不够完善的环境下，此类修改更是规划管理者的重要实用性强的权力，也是规划信访的主要来源因素。因此，建设单位和老百姓都会严密关注。
　　由上可见，规划许可权确实很大，难怪建设单位非常关心，又比较担心。
　　规划许可权属于具体行政行为，行政相对人可以通过行政救济途径来解决问题，即可以通过行政复议或诉讼由上级行政机关或法院变更、撤消违法规划行政许可决定，对于造成合法利益损失的可以获得国家赔偿。
　　三是规划监督权。
　　本文讨论的规划监督权主要指政府及规划主管部门的规划监督权。此监督权可来自上级政府及规划主管部门、本级政府及规划主管部门。
　　1． 上级监督权：主要由上级规划主管部门实施，通过检查对规划制定、审批、实施、修改等规划行政行为进行监督，对于规划主管部门违反规定作出行政许可的，上级规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。由于上级对于此权还未全方位覆盖或全面到位，以及地方保护主义等因素，权力虽大但收效不大。

《规划权的认识与管理》 闂傚倸鍊风粈渚€骞栭锕€纾圭紒瀣紩濞差亜惟闁冲搫鍊告禒褔姊虹紒妯虹伇婵☆偄瀚划鍫ュ礃椤旂晫鍘卞┑鐐村灥瀹曨剙顕ｆィ鍐╃厱闁绘棃鏀遍幖鎰版煃鐟欏嫬鐏撮柛銊╃畺瀹曟ê霉鐎ｎ亙澹曢悷婊呭鐢宕愮捄渚唵閻犲搫褰块崼銉ヨ摕闁挎洖鍊归埛鏃堟煕閵夘喖澧紒鈧崒娑楃箚妞ゆ牗鑹鹃幃鎴︽煕閻樺弶顥㈤柡灞诲妼閳规垿宕卞Ο鐑橆仩闂備礁鎼鍌炲磻閹剧粯鈷掑ù锝囩摂閸ゅ啴鏌涢悩铏磳鐎规洘绻冮幆鏃堝煢閳ь剟寮搁弮鍫熺厵閺夊牓绠栧顕€鏌嶉柨瀣瑲闁靛洤瀚板鏉懳旈埀顒佺閹屾富闁靛牆绻掔€佃偐绱掗鐣屾噰鐎殿噮鍋勯濂稿炊閿旇棄濯伴梻浣藉Г閿氭い锔藉▕椤㈡瑦寰勯幇顓涙嫼缂備礁顑堝▔鏇犵不閹殿喚纾煎璺鸿嫰閸樺鈧娲栫紞濠傜暦閹烘鍊烽柛娆忣槶娴犮垽姊绘笟鈧ḿ褔銈幘顔藉亗闁割偁鍎遍崥褰掓煕閺囥劌鐏￠柣鎾存礋閺屻劑寮幐搴㈠創婵犵鈧櫕鍋ラ柡灞剧洴婵″爼宕ㄩ钘夐棷闂備線鈧偛鑻晶顖炴煕閹邦剦鐓兼慨濠佺矙瀹曠喖顢曢鍐ｅ亾閸ф鐓ｉ煫鍥风到娴滄牕霉濠婂嫮鐭婇摶鏍煥濠靛棙鍣归柡鍡欏仱閺屻劌鈽夊▎鎴濃拰闂佸搫琚崐婵嬬嵁閸℃凹妲诲┑陇灏畷鐢稿箟閹间礁绾ч柟绋块閺嬬娀鎮楀▓鍨灓闁轰礁顭峰畷娲焵椤掍降浜滈柟鍝勭Ф閸斿秴鈹戦娑欏唉闁诡喗顨婂畷鐑筋敇閻戝棙缍戦梻浣告贡閸庛倕顫忕紒妯镐粴闁规儼濮ら悡娑㈡煕鐏炲墽鐭婇柛鏃撶畵閺屾稓鈧綆鍋呭畷宀勬煛娴ｈ宕岄柡浣规崌閺佹捇鏁撻敓锟�
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