财政与农村综合改革核心期刊发表

 　　改革从本质上讲，是一种不同利益集团之间利益关系的调整过程，农村改革亦然。改革又是一项复杂的系统工程，其中涉及到众多的利益关系，而财政则是各种利益关系的中枢。在经历了单项推进、分步到位的改革之后，目前，我国农村改革进入了综合改革的攻坚阶段。在这一阶段，财政工作尤为重要，要通过理顺各种财政关系，确保农村综合改革的成功。

　　一、财政在农村综合改革中的重要位置

　　改革作为一项复杂的系统工程，其最理想的做法是整体推进，根据事先拟定的改革系统方案，全面启动，各个部分之间互相促进，可以收到事半功倍的效果。然而，现实的改革进程并非如此理想，作为一项前无古人的伟大事业，受实践的限制，人们的认识不可能一步到位，而只能摸着石头过河，走一条渐进式的改革道路，分步到位。 我国农村改革走的也是一条渐进式道路。十一届三中全会后，首先进行家庭承包责任制的改革，这一改革的作用主要在于理顺了集体组织内部不同农户之间的利益关系，一劳永逸地从根本上解决了生产队内部吃大锅饭、平均主义的问题。但是，家庭承包制并没有解决好农户与集体组织以及国家之间的利益关系。“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”这一分配模式，曾经被作为家庭承包制的优点大加赞扬。然而正是这一分配模式为其后的农民负担不断加重埋下了伏笔，成为农民负担加重的体制性根源。从马克思主义经济学理论讲，在劳动者的成果分配中，应该首先确保劳动者本人得到满足其生存、发展需要的必要产品，然后才把剩余产品在国家与雇主或地主之间进行分配，也才衍生出了税收、利润和地租等分配形式。如果把这一理论应用到我国农村分配关系中去，就应该是“留够农民的，剩下才是国家与集体的”。而“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”分配模式，恰恰颠倒了这一分配顺序，它先人为主地把农民在与国家及集体的博弈中，强制地置于一种弱势地位。究竟什么叫缴够?什么叫留足?它们在数量上如何把握?有没有一个制约机制?如果缴够和留足之后没有剩余，那么农民又如何生存?其后的实践恰恰证明了这种担忧，证明了这种分配模式的不合理。众多的不合理的税费都假国家和集体之名，在缴够和留足的名义下堂而皇之地强加到农民身上，甚至出现剩余产品侵犯必要产品的情况，农民不堪重负。1994年的“分税制”改革，并没有真正贯彻财权与事权相统一的原则，反而财权向上集中，事权向下下放，农村乡镇及村级组织的管理费用，只能向农民征收。农民负担过重终于达到了登峰造极的地步，成为影响农村经济发展和社会稳定的一大障碍。

　　正是在这种背景下，从上世纪90年代后期开始，国家推行农村税费改革，意在减轻农民负担。从农村税费改革的实践来看，它曾经在短期内和较小程度上减轻了农民负担，但是并没有消除农民负担加重的体制根源，也没有构建起减轻农民负担的动态长效机制，充其量不过是一种扬汤止沸，而非抽薪止沸的解决方案。因为它并没有从根本上理顺农民与国家、集体之间的利益分配关系，这从官方对这场税费改革的定性就可以看出，认为它是费改税.即把对农民征收的收入从费这种不规范、不稳定的形式改变为税收这种规范而强制、从而有保证的收入形式，许多地方的改革方案就是按照这种理解来设计的。其结果，农民负担并没有多大的减轻，反而更有利于乡镇及村干部理直气壮地向农民征收税费，难怪这种改革方案并没有博得农民的拥护，反而得到了乡镇村干部的赞成。

　　其实，农民负担过重的根源在于家庭承包制后农民与国家、集体之间的分配关系不合理，它是从上世纪50年代国家推行工业化与城市化运动中对农民实行“多取、少予”分配关系在新形势下的延续和必然结果。由于国家实行“城乡分治，一国两策”的二元社会结构，农民不仅要向工业化和城市化提供积累，即国家财政无节制地向农民“多取”，而且农民不能与城镇居民一样享受基本均等的公共产品服务，国家财政不能向农民“多予”，功能缺位，而由农民自己承担这些公共产品费用，即“三提五统”和“两工”费用。所有这些，必然导致农民负担不断加重。不改变这种城乡差别的经济体制，特别是不改变“多取、少予”的财政体制，农民负担就很难减轻。而这场农村税费改革并没有改变国家、集体与农民的分配关系，而只是改变这种分配关系的具体形式，甚至更便利于国家与集体从农民手中敛取财富，因而也就更不合理。

　　正是由于这种指导思想的偏差，注定了这场税费改革的作川必然极其有限，在经过长期的博弈与拉锯战后，农民负担并未明显减轻。在许多地方，按下葫芦起来瓢，农民负担减轻了，但是农村公共产品却缺乏费川，供应严重不足，例如教师发不出工资，甚至乡镇干部发不出工资;农村道路、水利设施无钱修建;民兵训练、计划生育等丁作也面临严重的资金短缺;农村养老、医疗等社会保障事业更是缺乏资金，无法启动。所有这些，都表明了财政在“三农”方面的严重缺位，正是由于公共财政之光不能普照“三农”，才造成了农民负担的加重及其他一系列问题，而治理这一问题的根本之策，在于财政要在“三农”方面到位，承担起应该承担的责任。

　　十六大后，党中央、国务院在总结上述经验教训的基础上，提出了一系列治理“三农”问题的新思路.强调要把“三农”问题作为党和国家一切工作的重中之重。而落实“重中之重”的具体政策，便是工业反哺农业、城市支持农村，实行城乡统筹协调发展。体现在财政丁作中，便是要把长期以来向“三农”的“多取、少予”政策改变为“多予、少取”政策。继取消农业税，农业特产税和“三提五统”、“两工”后，又实行了“三补”等支农惠农政策。在农村改革中，改变了以往的单项突进策略，而实行综合改革，包括农产品流通体制改革、农村义务教育制度改革、社会保障制度改革、乡镇机构改革、土地征川制度改革与农村公共产品供给制度改革等内容。通过农村综合改革，真正建立起一套城乡统筹的新制度，逐步实现从二元社会结构向一元社会结构的转变。

　　在农村综合改革中，会涉及到众多利益关系的整合与重建，而财政无疑处于各种利益关系的中枢及矛盾的焦点，因为财政是国家参与农村剩余产品分配及统筹城乡利益关系的一种重要手段。而农村综合改革必然会调整国家与集体及农民的利益关系，也会调整各级政府之间的利益关系。因此，财政关系能否理顺。关系到农村综合改革的成效。

　　二、农村公共财政体制的建设

　　公共财政体制的建设是基于对市场经济体制下政府职能的界定，而财政是实现政府职能的重要经济手段。在市场经济体制下，政府的主要职能在于履行社会管理职责，向居民提供市场不能有效供给的公共产品，而对于那些可以由市场提供的竞争性产品，政府应尽量不要涉足。我国长期沿袭下来的在计划经济体制下所形成的财政体制，其主要弊病一是在于承担了过多的经济建设职能，导致财政支出结构不合理，经济建议支出挤占了公共产品支出，职能严重错位;二是实行城乡差异，城镇居民可以享受较多的由财政提供的公共产品，如教育、道路、交通、社会保障等，而农民则不能平等享受这些公共产品，农村中的公共产品要由农民自己掏钱供给，于是演变为农民负担，在农民无力承担的情况下.其公共产品供应就严重不足，表现为农村教育水平低下，辍学儿童增多;农村医疗、养老、最低生活费用、失业等社会保障事业几乎是一片空白;农村道路建设落后，交通不便，信息不灵;农村文化事业落后，农民精神生活贫乏，等等。所有这些，都严重制约着农村经济社会的发展，制约着农村乃至全国全面建成小康社会的进程。

　　在农村综合改革与新农村建设巾，必须解决上述问题。为此，就必须大力推进农村公共财政体制建设。这一工作的核心内容。在于要让公共财政之光普照城乡，给农民以和城镇居民相同的国民待遇.让他们平等享受由财政提供的公共产品，把长期以来国家财政对“三农”的“少予”变为“多予”。具体地说，凡是城镇居民可以免费享受的公共产品，农民也应该享受;凡是城镇居民不承担的公共产品费川，农民也不应该承担。尽管这一目标的实现需要一个过程，但是我们必须首先确立这个目标，然后积极创造条件，向这个目标迈进。这种平等待遇不仅是我国《宪法》等国家根本大法赋予农民的基本人权的重要内容，而且也是对农民过去几十年中对国家工业化与城市化做出的巨大贡献与牺牲的补偿，是工业反哺农业、城市支持农村的具体体现。一讲到这个问题，总会有人以国家财力有限为由而否定，如同当年他们对取消农业税、农业特产税的否定一样。现实情况并非如此，并非国家财力不能为也，而是某些利益集团不愿为也。它的实质是对不同利益集团关系的调整与矫正，而上述观点正是那些在调整中利益相对受损的某些利益集团的博弈与代言，并非不偏不倚。为了建设农村公共财政体制.就必须调整现有财政资源的配置格局，优化其支出结构，除了大力压缩财政川于经济建设方而的支出，让市场履行这一职能之外，还应该痛下决心，压缩财政中用于公车、吃喝、出国旅游这几方面广为社会关注和诟病的支出。据大致测算，口前这三项支出达7000亿元以上，如此大的财政漏洞，如果任其存在和扩大，不仅会造成严重的腐败，损害党和政府在人民群众中的形象和威信，而且会成为吞噬财政资源和社会财富的无底黑洞，再多的财政资源，也会被它消耗殆尽，从而成为建设农村公共财政体制的障碍。此外，还应该减少乃至杜绝城市化建设巾财政资源的巨大浪费，在过去一个时期的城市化中，我国存在着极为严重的浪费现象，例如花费巨额财政资金建设形象工程和面子工程，城市巾的道路过宽，绿地与广场过大，大批基础设施标准过高，甚至超过发达国家，还有大量的乱拆乱炸，使大批建筑物提前报废。所有这些，造成的资金浪费起码在数万亿元以上。如果能够克服这些浪费现象，必然会为农村公共财政体制建设提供巨大的资金支持。可见，在日前的财力范围内，其支持“三农”的空间和弹性还很大，可以有很大作为。

　　作为我国经济发达地区的苏州市，在构建农村公共财政体制方面走出了一条成功之路，其经验可供其他地区借鉴。苏州市不仅在全国率先实现农村免费义务教育，而且成功地实现了城乡社会保障制度的对接，目前，苏州市农村已经初步建立起了养老保险、医疗保险、就学保障、就业保障、失业保障、农业保险、创业保障和最低生活保障等八大社会保障体系。到2006年底，全市农村基本养老保障参保率、老年农民社会养老补贴覆盖率分别达到91%和96%，新型农村合作医疗保险行政村覆盖率达到100%，人口覆盖率超过96%。目前人均医疗保障基金达到145元，最高大病医疗补偿达到20万元。2006年，全市农村累计发放老年农民养老资金7.7亿元，全市共有4.9万个困难农民领取最低生活保障资金6013万元，农民获得村集体以外各项救助、补贴1.56亿元，全市农村低保实现应保尽保，低保标准自然调整机制基本形成，目前为每月200元。此外。苏卅农村的道路交通、自来水、有线电视等文化设施建设也取得了巨大进展。苏州农村公共财政体制的建设当然首先得益于其雄厚的经济与财政实力，但是领导重视也是一个非常重要的原因。只要我们真正确立起让农民平等共享发展成果的指导思想，财力问题并不是一个难以逾越的障碍。

　　三、农村税费改革后的税制走势

　　在农村税费改革之前，我国城乡税制并不统一。农村中以农业税、农业特产税为主，杂以“三提五统”、“两工”等负担形式，而在工业与城市中，则实行以增值税、流转税、所得税等为主的另一套税制。2004年以来，我国调整了农村税费改革思路，由此前的“费改税”变为取消上述各种税费，到2006年，这一目标已经提前实现。但是随之而来的是，有人认为，应该统一城乡税制，在农业与农村、农民中也推行增值税与取得税等税种。

　　统一城乡税制的观点从表面来看，是客观公正、一视同仁的，但是实际上并不合理，也不可行，起码在今后一段时期内应暂缓实行。其理由在于：第一，农业作为一个同时承受自然风险与市场风险的弱质产业，应该得到同家的特殊支持与优惠政策，包括有别于其他产业的税收优惠政策，世界上绝大多数国家都是如此。特别是在我国，几十年来，农业为国家工业化、城市化提供了数万亿元的资金积累，严重失血，基础不稳，频繁波动，同时还要承担为13亿人口提供食物的巨大任务，理应得到围家的重点支持。为了支持农业发展，在财政上除了实现良种补贴、农机具补贴、粮食直补等“多予”政策之外.同时还应该实行免税等“少取”政策，以让农民休养生息，逐步恢复其“造血”功能，从而夯实农业基础。如果在统一城乡税制的名义下改换名目。向农业征收其他税收，等于农业税费改革前功尽弃，农民负担势必反弹，以另一种形式出现。第二，目前我国城乡居民收入差距很大，2006年达到3.28：1，农民人均年纯收入仪3500多元，每月不到300元，而按照新修订后的所得税法，其起征点为月收入1600元以上，农民远远没有达到起征点。向他们征收所得税根本无从谈起。当然，在农民内部，也有巨大的收入差距，有少数从事非农产业的农民，收入远远超过所得税起征点，但是由于这部分人大部分工作、居住在城市，已经在所在地缴纳了所得税，而不用再在户籍所在地重复纳税。所以，起码在农民收入大幅度提高、达到全面小康社会之前，不宜向农民征收所得税。重要的问题仍然在于如何千方百计帮助农民增加收入，从而为今后培植税源。

　　四、各级财政关系的重建

　　1994年“分税制”改革后所建立起来的分级财政关系，并没有真正体现财权与事权的统一。由于财权上收，事权下放，导致地方财政，特别是乡镇财政捉襟见肘，财力严重不足，不仪演变为农民负担，而且相当一部分乡镇政府负债管理。在农村综合改革中，为了巩固免除农民税费的改革成果，就必须依据财权与事权相统一的原则，建立合理的各级财政关系。

　　首先，积极推进行政管理体制改革，减少行政层次。我围现行的行政管理体制，共有5级政府，即中央、省、市、县、乡(镇)。从其实践效果来看，明显层次过多，这不仅导致行政效率低下，而且造成行政机构膨胀臃肿，人员过多，行政管理费用居高不下。改革开放以来，多次行政机构改革都因为未能触及这个问题而收效甚微。因此，必须依据市场经济体制的要求，在大幅度压缩转变政府经济职能的同时，相应减少行政层次，以降低行政管理费用。减轻财政负担。关于行政管理体制改革的思路和方案，目前正在讨论之中，例如有人主张实行中央、省、县三级行政体制，而取掉市、乡(镇)两级行政机构，或者将其作为省、县政府的派出机构，没有独立的财政权力，实行省管县或乡(镇)财县管体制。从浙江、江苏等东部发达省份的改革实践来看，实行省管县体制是完全可行的，不仅有利于增强县级政府的自主权，促进县域经济发展，而且可以精简行政机构，降低行政管理成本。而乡(镇)政府除了大幅度撤并之外，同时大幅度精简其部门设置及人数。例如在2007年8月推出的《苏州市乡镇机构改革实施工作指导意见》中就规定，10万人以下的乡镇机关设立3个综合办公室和2个所，不要求与上级行政部门一一对应。10万人以上的乡镇机关经批准可以适当增设综合办公室。对镇管事业单位除国土管理所、水利管理服务所和动物防疫站外，其它的归并成5个以内(不含学校及卫生院)。10万人以上的乡镇事业单位最多不超过7个。各镇行政编制在2001年核定的总数上精简10%，事业编制在2001年前的基础上总数精简44%。乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在7～9名，其中包括党委书记1名，副书记2名，乡镇长1名，副乡镇长3～4名，三套机构之间领导职务可以兼任。对编外人员，要进行清退。通过上述措施，真正使乡镇政府消肿，减轻财政负担。

　　其次，根据农村公共产品的性质，各级财政合理分工。农村公共产品量大面广，性质不同，有些属于纯公共产品。有些则属于准公共产品;有些属于全社会性公共产品，有些则属于地方性公共产品。根据公共产品的性质不同，应该由不同层次的财政进行分工，各司其职。一般说来，属于中央、省级财政负担的农村公共产品有：义务教育费用、民兵训练费用、社会治安费用、计划生育费用、跨地区的环境保护费用以及跨地区的道路交通、防洪排涝抗旱等基本建设费用，还有覆盖全国或全省的文化事业，社会保障费用等。而属于省级以下地方财政负担的是容易区分受益与责任边界的农村公共产品，例如本地区内部的道路支线，为地区发展服务的专门性教育，农村自来水建设，地方性文化事业建设，高于全省或全国标准的社会保障部分，以及一些地方性的防洪排捞抗旱等水利设施建设等。

　　最后，完善财政转移支付制度，使各级政府财权与事权真正统一。为了真正落实各级财政在承担农村公共产品上的责任，以及考虑到不同地区之间在跨地区公共产晶上的关联性和经济发展水平、财政实力上的差异，就必须完善财政转移支付制度。一方面要完善上级财政向下级财政的转移支付制度。由于1994年“分税制”后财权过份上收，而事权过份下放，造成乡镇财政无力承担由其负责提供的管理职能及公共产品，因此，必须把部分财权下放，而把部分事权上收，确保各级政府财权与事权的统一，使它们都有足够的财力去完成自己的职能。特别是在免征农村税费后，乡镇财政收入大幅度下降，而事权却未减少，因此更需要上级财政的转移支付，以弥补这部分财政收入缺口。另一方面，要完善不同地区之间的财政转移支付制度。通过中央财政的调节，可以把经济发达地区的一部分收入转移到落后地区，以确保落后地区财政也有能力提供农村公共产品，缩小不同地区农村的发展差距和农民的收入差距，确保农村综合改革在全国顺利推进。而对于跨地区的环境保护，则要通过相关地区财政的直接转移支付来进行，环境受益地区要对为保护环境而牺牲发展的地区进行财政补偿，例如河流、湖泊下游地区对上游保护地区的补偿。还有在中央政府统一安排下的地区对口支援，也要加大财政转移支付力度。

　　总之，财政与农村综合改革息息相关，农村综合改革的成功，需要财政的积极介入和保驾护航。只要我们理顺各种财政关系，确保财政对“三农”的少取和多予，农村综合改革就一定能成功。

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