竞争中立视阈下地方税收优惠政策的治理

 　　摘要：地方税收优惠政策作为地方政府干预市场的工具，必须保证政府干预有着合法形式与必要限度，防止政府过度干预市场，从而弥补市场配置资源的缺陷，促进地方经济可持续发展。在地方税收优惠政策的制定与实施过程中，地方政府如果不能合理行使自身权力，则会导致政府干预排除、限制市场竞争。因此，地方政府在干预过程中应当恪守竞争中立的原则，审慎、公开、理性地干预地方经济。通过公平竞争审查，加强地方政府间税务协作，建立税式支出体系等，对地方税收优惠政策进行规范化治理。

　　关键词：竞争中立;税收优惠;政府干预;治理

　　中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1671-9255(2019)01-0045-05

　　《税收与社会》是社会经济税收综合性期刊。以税的观点,理性注目当代中国的改革。注重传播税的文化,提倡建立税的环境。公布税收政策发令,解答税收疑难问题。用文化的目光关注经济生活,精心描绘社会的背景下的百味人生。陕西省一级期刊。

　　一、地方税收优惠政策制定与实施

　　(一)地方税收优惠政策的形成路径地方税收优惠政策是由地方政府制定并实施的政策措施，其主要是为了给予其辖区内特定的纳税[1]人或征税对象一定的政策鼓励或支持。 地方税收优惠政策利用税收杠杆作用对地方企业的生产经营行为进行引导，通过培育、发展地方产业的方式来促进地方经济的发展。地方企业是地方经济发展的根基所在，建立了政府与企业之间的联系。在自由竞争的环境之下，市场主体通过降低成本、增加收入的方式来扩大自身竞争优势。如果地方政府不积极参与经济治理，那么市场会完全主导地方经济的发展趋势，导致地方经济发展完全处于被动之中。为了掌握经济发展的主动地位，地方政府需要依靠自身权力的行使缓解市场对地方经济的冲击，促进地方经济稳定而持续的发展。税收优惠政策能够有效地降低生产成本，对企业有着天然的吸引力。税收优惠政策既不会直接减少当地财政收入，又能够极大地促进地方经济发展，因而地方税收优惠政策必然成为地方政府治理地方经济的主要手段。

　　地方税收优惠政策的存在打破了全国统一的税收征管体系，导致了各地区之间税负环境的差异。市场要素的流动会将地方政府干预的后果扩散到整体市场之中。地方政府因为治理能力、行政权力的限制难以对整体市场内的政府干预进行有效调节，最终导致不良后果。政府干预市场的目的是为了维护良好的市场环境，政府干预应当围绕政府促进市场公平竞争的主旨展开。

　　二、地方政府干预市场行为的竞争中立审查

　　(一)地方税收优惠政策过度扩张

　　地方政府在税收优惠政策制定权限方面的差异会导致政府干预失范。作为少数民族自治区域与中央政府扶持区域，新疆霍尔果斯在税收优惠制定方面权限较大，能够出台“五免五减半”的税收优惠政策。①相较于其他地区而言，霍尔果斯的税收优惠政策税率更低，政府支持力度更大。但是霍尔果斯只是将税收优惠政策作为一项政策简单地落实，并没有将税收优惠政策与促进地方经济发展的目标紧密联系起来。其在税收优惠资格申报过程中也未对企业进行严格审查，最终成为众多企业的避税天堂，不仅导致了税款的大量流失，也未能促进地方经济发展。[6]

　　地方政府税收优惠政策制定权限相同，目的却有所差异。税收优惠政策既有可能是地方政府积极向上级政府申报的结果，也有可能是上级政府对特定区域的直接支持，二者在形式上都是税收优惠政策。在制定过程中，前者会通过降低门槛的方式扩大税收优惠政策的适用范围，后者可能为了简单落实上级政策而不对企业资格进行严格审查。最终二者都可能出现政府干预失灵的后果。

　　三、地方税收优惠政策规范化治理

　　通过对地方税收优惠政策的竞争中立审查，可以发现地方政府难以合理行使自身权力，导致政府干预市场的边界模糊，阻滞政府干预积极作用的发挥。竞争中立要求地方政府能够审慎、公开、理性策，维护公平竞争的市场环境。为了能够维护地方政府竞争中立的地位，要能够通过具体的制度设计保障政府干预的合理形式与必要限度，为税收优惠政策的规范化治理提供可行路径。

　　有效地评估税收优惠对企业激励、产业培育的效果，并以此作为对税收优惠事后监督的组成部分。税式支出的整体数额可以直观体现出当地企业的受惠额度。通过有无税收优惠情形的比较，可以得出税收优惠的效果;同时也可以针对单独的税种进行测算，避免出现霍尔果斯成为影视行业集中避税的情形;另外，税式支出也可以对单个企业的税负成本进行比较，以单个企业为样本体现税收优惠整体的执行效果。税式支出体系通过税收数额的增减来反映。利用数据分析对税收优惠的力度进行调整是一种科学的方式。税式支出要对税收优惠进行完整的记录，包括税收优惠的制定、实施以及后续的评估，通过建立完整的税收优惠档案，更好地对税收优惠进行完整评价。在有条件的情况下，税式支出的内容应向社会公开。一方面，可以让公众对政府工作内容进行评价。另一方面，通过税式支出的方式也能够让企业更为直观地了解税收优惠信息，促进税收优惠政策在政府与企业之间的传播。

　　税式支出体系的目的不在于对地方财政支出进行限制，而是为税收优惠效果的评估提供客观依据。地方政府要在充分了解地方经济的基础上对税收优惠政策的效用进行理性判断，从而对税收优惠内容进行及时的调整。税收优惠是政府治理工具。市场会对政府干预做出评价，政府并不总是能够正确地干预经济。因此，地方政府一方面需要调整自己的行为，另一方面要积极地对市场反馈做出调整，从而实现对税收优惠治理的目的。税收优惠作为直接的政府干预方式，能对市场产生直接的干预后果，但是并非所有情况下都需要政府对市场的直接干预。地方市场的发展是个漫长的过程，地方政府的适当干预的确有利于地方经济的发展，但是政府不能够替代市场作用的发挥。直接的竞争优势并不能真正保障地方企业长远的发展。因此要选择合

　　适的方式对地方经济进行干预。地方政府对地方经济治理需要多重手段，不能仅仅依靠税收优惠政策。地方政府要能够理性地对市场进行干预，规范化地制定、实施税收优惠政策，在维护市场公平竞争环境的同时促进地方经济的可持续发展。

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