现行法律制度下防空地下室使用与管理问题探析

　　内容摘要：通过对现行的法律有关规定的理解,投资者(非国家)对其所投资建设的防空地下室只享有用益物权,而不享有所有权,但同时应履行维护管理义务。在此基础上，住宅小区内的防空地下室对于全体业主而言应是共用，而非共有，因此地下车位、车库通过出售、附赠或出租而申请的，应该是其用益物权，而非所有权。为切实保证人防工程三大效益（经济、社会和战备效益）的充分发挥，应适时地建立和完善防空地下室的相关法律配套制度。
　　关键词：防空地下室，所有权，用益物权
　　 
　　防空地下室的使用与管理问题涉及各方利益，一直是开发商、业主及物业服务企业之间的主要纠纷之一，由于目前法律上没有明确防空地下室的产权归属，尤其是物权法施行二年来，其使用与收益问题所争议的焦点更加尖锐，既影响了社会力量投资建设人防工程的积极性，又影响了既有工程的维护管理，还影响了人防工程三大效益（即社会、经济与战备效益）的充分发挥。笔者结合对《物权法》相关规定的理解，对《人民防空法》重新进行了认识。
　　对现行相关法律规定的理解：
　　对《物权法》第三十九条的理解。《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”本条从权能的角度对所有权进行了界定，其中占有、使用权能可以通过一定的方式转移给非所有人；一种方式是：非所有人依照法律规定直接取得对所有人的物的占有权，另一种是：非所有人根据合同取得对所有人之物的占有权。而收益是使用的结果，使用与收益合称为用益；收益可以利用物的自然属性以及依据法律关系的存在而获得。处分权能指权利主体变更、消灭其物或对物的权利，一般由所有权人行使；也可将其申请于非所有人，但申请必须要有法律上的依据。
　　对《人防法》第五条的理解。《人防法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”本条规定是基于我国城市人均防护工程面积严重不足，需要在一定时期内加快建设，并必须在法律层面来鼓励、支持社会力量投资建设人防工程的积极性而制定的；同时，为实行平战结合方针，国家鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生产生活服务，在《人防法》第二、二十、二十六条都进行了明确。基于以上原则，笔者认为第五条有以下几个特点：一是投资者平时对工程依法享有占有、使用和收益的权利，即投资者属于物权法第一百一十七条表述的用益物权人，享有用益物权。二是投资者对工程不享有处分权，即没有所有权。法律不赋予投资者所有权是由人防工程的特殊性决定的：即功能上是为保护人民群众的生命和财产安全（功能上的安全性）；时间上需要作长期准备（时间上的长期性）；同时，在平战结合使用过程当中必须确保战时使用效能，限制使用人一定权利（使用上的限制性）。三是投资者有依法对工程履行管理的义务，即维护管理义务，包括对专用设备设施的日常维护保养及维修、改造和更新资金的落实。同时表明投资者有条件的可自行管理，也可以委托他人代管理（即须具有施工、物业服务等资质条件）。四是用益物权的性质决定投资者在用益物权存续期间可以将用益物权的标的物（如防空地下室停车位）转移给他人占有，即使用权可以申请，收益归用益物权人所有。五是对社会力量投资建设的防空地下室国家不能取得所有权。虽然人防工程是国防的组成部分，但由于人防工程财产不是国防经费投入形成的，其土地资源不是通过国家划拨取得的，因此不可能成为国防资产○1；同时，物权法规定国防资产专属国家所有，非经国家授权或法律规定，任何组织和个人都不得行使该所有权能或充当其权利主体。
　　对建筑物区分所有权关系的理解。物权法建立了建筑物区分所有权制度，确立了建筑物区分所有权的专有权和共有权。专有权是业主对专有部分享有所有权；共有权是以共用部分为标的物，全体区分所有人共同享有的不可分割的共同所有权。但物权法对哪些是专有部分没有作明确规定，法学理论上一般认为专有部分必须在构造上、使用上和法律上同时具备独立性。住宅小区结建防空地下室由于受不同时具备三个独立性的条件限制，因此，对其投资者，法律没有赋予所有权，故对防空地下室停车位不能简单地以建筑物区分所有权中的专有权或共有权形式设立。目前矛盾争议的法律焦点在于防空地下室是否属于小区建筑物区分所有权中的共用部分？小区全体业主是否对防空地下室享有共有所有权？目前学界有倾向于小区业主共有的观点○2。笔者从法学理论和人防实践认为只能是共用但不是共有。对业主共有观点持否定态度的理由：一是认可业主共有，就违背了法律相关规定。人防法赋予投资者具有特殊的用益物权；物权法对规划用于停放汽车的车位、车库归属采用双方约定方式。后者把主动权给予了投资者，解决了两部法律之间冲突，维护了既有法律的尊严，也有利于两部法律的贯彻实施。二是不利于防空地下室的维护管理资金的落实，难以确保工程良好的平时使用状态，从而影响战时功能的充分发挥。三是不利于工程的平战结合，使开发投资者改变目前的建设方式（如平时设计不作停放汽车使用、不成片集中建设），降低工程的平时与战时利用率，从而浪费地下空间的公共资源。四是容易引发群体性诉访事件。由于行政法规的缺失、有些地方法规规章的规定与法律相关条款的矛盾，使相关部门和基层组织对投资者、物业企业与小区业主的各方利益诉求协调上难以把握，而双方一般也不会轻易作出让步，而最终容易引发群体性诉访事件。
　　那么，当前如何解决防空地下室平时停车位的使用管理呢？笔者认为，首先应遵循《物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要；其归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。但适用本条规定要注意把握以下特点：一是必须保证本小区内的业主使用为前提；二是由于数量的限制不可能全部满足本小区全体业主的需求；三是当事人自行约定的归属仅指用益物权的转移。其次应建立共用部位中的专用使用权○3，通过当事人约定（如规约、契约、租赁等方式）把使用期限内特殊的用益物权为特定人所独占性的使用。该专用使用权既可以随专有部分申请，也可以单独申请于本小区内的其他业主。

《现行法律制度下防空地下室使用与管理问题探析》

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