新时期地方政府治理困境与创新探析

 　　随着我国经济实力提高及多元化思想盛行，对地方政府治理提出更高要求，新时期地方政府如何应对多元化及经济全球化挑战，如何解决地方政府治理过程中面临的困境，提出地方治理创新优化路径，是当前迫切需要解决问题。因此，本文深入分析新时期地方政府治理面临困境，据此提出改进策略，旨在提高地方政府治理能力及效果。

　　《政策瞭望》(月刊)创刊于2003年，是由中共浙江省委办公厅、浙江省委政策室主管、经国家新闻出版署批准，具有国内统一刊号的公开出版刊物。本刊是一本紧贴党的中心工作，关注浙江法治、经济和社会发展领域中的热点、难点问题，宣传介召浙江各级各部门改革开放和现代化建设中先进典型和成功经验的综合性刊物。她的主要特点是：指导性和政策性。

　　地方政府承担着多种职能，一方面地方政府承担着推动当地经济，不断增加当地居民可支配性收入，保障低收入人群的基本生活。另一方面，地方政府需要为当地群众提供基础设施及优质公共服务。同时，地方政府还承担着保护环境，实现经济和环境和谐发展责任。由于中国历史遗留因素及法制不健全，地方政府在治理过程中，容易受到当地历史、文化、人情等非制度因素左右。例如：我国中央政府非常关注民生问题，关注“三农”问题，为此中央政府多次下达增加农民农业收入政策及指示，但是从地方政府具体实施的过程及结果来看，不同地区地方政府执行该政策力度存在一定差异，执行结果也是千差万别。由此可见，地方政府治理措施方式、力度等对其治理成果影响很大，新时期如何最大限度发挥地方政府治理效果，探索有效的治理模式，地方政府在治理过程遇到哪些瓶颈问题，非常值得我们思考。

　　1.新时期地方政府治理面临困境

　　1.1中央与地方的利益冲突，地方保护主义仍然存在

　　在改革过程中，中央将部分权利下放到地方，地方政府可以根据当地经济发展实际情况，采取相应的应对措施，适当的调整具体的规章制度。虽然中央和地方的政策方出发点相同，有着共同的长远战略目标，但是从地方政府短期发展来看，部分地方政府为了实现短期快速发展，会将经济发展重心放在本区域内，20世纪90年代的地方保护主义仍然存在，仍然在不同地区上演。例如，由于近几年各地经济发展迟缓，安徽省政府为了保护当地汽车、钢铁、水泥等行业发展，出台了优先使用本地产品的政策，影响到当地市场秩序健康发展。二是我国监督约束体制有待于完善。地方政府的行为需要进行科学合理约束，在不影响地方政府各项工作前提下，对其具体权利进行适当约束十分有必要。由于中国历史分权体制遗留因素依然存在，各级政府部门权利范围有待于进一步完善及明确。

　　1.2地方目标管理体系有待于健全

　　目标设置不合理，地方政府目标设置不合理，主要体现在以下方面：一是地方政府侧重于经济目标，在制定地方目标管理指标时，经济指标占据60%及以上，过分追求GDP的增长。部分地方政府为了实现当地经济快速发展，积极招商引资，甚至将部分高污染企业引入开发区，对当地部分群众及生活造成一定影响。二是关系到群众与政府关系的共性目标泛化，在考评过程中占的比例较小，地方政府在推动当地经济发展，维护社会稳定过程中起到不可忽视的作用。地方政府考核内容诸如：公共文化服务、党风廉政建设、党的执行力、民主管理制度落实情况、等方面需要纳入考核范畴，并适当增加考核比重。社会文明程度高低与群众的生活密切相关，共性目标在综合测评中的比重较低，反而不利于当地经济长远发展和社会稳定与和谐。三是设置目标难以进行具体量化，例如：民政工作、综合治理、信访、民营经济招商引资、环境保护、教育、卫生、精神文明纳入进来。在实际的操作中考评指标的设计也有着不合理的地方，存在一定缺陷，没有把实际具体的指标进行细化与量化。个别基层政府评估小组为了方便，将指标全进行简单划分，导致当地评估考核与基层政府工作成就存在一定出入。四是实施目标管理中，决策、执行、监督权不分。

　　1.3社会公众参与当地政府治理意识薄弱，参与机制不健全

　　我国社会公众参与当地政府管理意识水平普遍较低、政府对公众参与引导不足、公众参与渠道不畅、其他的非政府组织发展缓慢，难以形成足够的社会力量。我国社会公众参与地方政府管理不成熟主要体现在以下三个方面：一是公民参与地方治理的意识淡薄。传统的儒家“中庸之道”思想在社会大众思想影响较大，群众对参与地方政府治理热情较低，大部分群众认为社会治理属于政府的事情。二是社会组织参政能力较弱，我国存在很多社会性的组织，如：社区小组、妇女联合会、青年团等等，这些社会组织规模小、影响力有限，发挥的作用有限。三是公民参与制度急需健全，当前我国初步制定了一些关于人民群众参与政府治理的法律法规，但是相关的公民参与政府治理的保障制度不完善，在实践过程中流于形式。

　　2.新时期地方治理创新路径选择

　　2.1建立健全地方政府政务公开机制，构建公众参与型电子政府

　　推行监督部门政务公开机制，政府部门监督部门及工作人员自觉接受人民群众的监督，进一步完善责任追究制，避免政府监管部门滥用公权为自己谋私利。在全社会群众的“眼睛”下，群众可以随时举报监管部门及其工作人员违法行为，一旦查实，严惩不贷。值得注意一点，避免群众胡乱举报情况出现，这样不仅会增加政府部门工作负担，还会形成不良的社会风气。监管人员在要大胆行使市场监管职权同时，严格按照法律规定的程序和标准作为，做到公平和公正，做好为人民的公仆。

　　建立一个完全以当地民众为中心的服务网站，主要包括国家政策法规、办理事务流程、意见箱等通过政务公开方式，定期政府工作规划、目标、工作成效、新决策等在电视或者政府网站公开，允许广大社会民众献计献策，尤其是当地发展难点或者重大问题，为当地经济及政务发展提出宝贵意见。通过政务公开，群众可以了解当地经济发展状况、政府做了哪些具体工作、哪些工作是有成效的、哪些是没有成效的等等。同时，对政府工作进行监督，群众只有了解了政府具体工作内容，更加有利于对政府具体工作进行评判，以此督促当地政府部门及其公务人员工作高效。

　　2.2推动考评科学化，实现目标考核的主体多元化

　　地方政府需要实现目标管理考核主体多元化，实现全方位地考核，主要从以下方面开展工作：一是加强制度考核比重，地位政府需要在原有基础之上完善制度管理方面内容，诸如：将考核标准、奖惩标准、考评主体等直接列入当地政府管理制度，有助于增强目标管理的权威性。二是加强领导评议权重，地方可以加大分管领导对所其管理部门、地区的目标考核结果评价的权重。三是吸收普通公务员进入考核组，可以考虑增加考评小组中普通公务员比例，充分发挥普通公务员工作优势。四是加大第三方评价的权重，或者聘请学术机构对地方目标管理考核工作进行定量和定性分析。从不同角度，针对不同群体进行考核评价，逐步建立健全社会化的考评机制，有效避免上级或考核组单方面、单向性的考核评价所带来的片面性与局限性问题。因此，要让基层政府工作走向务实、高效，得到群众认可，在考核评价主体上就需要充分发动和依靠基层党员群众、直接服务对象等第三方群体，注重在覆盖面、参与度、代表性等方面用力。比如，引入民意调查、群众测评、网络问卷等形式，最大限度地提高考评主体的科学性、多元性，确保考评工作的民主化、透明化、多元化。

　　2.3拓宽公众参与地方政府治理路径，充分发挥媒体的舆论监督功能

　　提高公众地方治理监管和参与意识，可以从以下五个方面开展工作：一是提高公众的参与意识。加强环境公众参与地方治理教育，宣传教育应从多方面入手：将地方治理参与教育作为学校教育的组成部分，在各个层次的學校教育中都把教育作为不可缺少的部分，使地方治理参与教育系统化、科学化。政府可以在当地网站上经常更新信息，提出不同的参与地方治理重要性宣传。二是借助普法、优秀社区创建等各种活动，广泛宣传民众积极为当地政府提出改进的建议，积极献计献策，形成良好参与氛围。三是继续增加政府行政工作的透明度，进一步引入公众参与机制。四是拓宽社会参与的渠道，将政治文明建设融入社会生活中去，调动全社会的“主人翁”精神。

　　同时，扩大媒体的舆论监督功能。当前社会，媒体功能日渐强大。随着网络、微信、博客、微博等多种媒体资源出现，媒体进行信息传播速度之快，信息波及范围之广，已经远远超出我们的想象及预期。目前，作为“政府喉舌”的媒体监督作用发挥非常有限。一方面是由于我国长期对于媒体的限制较多，他们在言论方面有一定限制性。因此，政府部门需要适当放宽媒体的言论限制，发挥媒体对于政府存在各种不正之风及行为进行披露。虽然，新闻媒体的监督不属于政府监管范畴，但是新闻媒体对于政府监管作用不容小觑，新闻媒体对政府监管是不可替代的。新闻媒体不仅对政府工作进行监督，还可以同时对纪检部门及其工作人员的工作进行监督，这种监督有助于遏制权力寻租现象产生，从整体上提高着监管工作的效率。

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