新公共管理的主要内容及其在政府部门的应用

 　　新公共管理理论在新的时代背景下应运而生, 西方国家通过对传统行政管理模式的改革, 政府部门的行政效率得到了大大提高。与西方国家相似, 我国政府职能模式改革面临同样的挑战, 我国需要借鉴西方的改革经验, 学习新公共管理理论, 进而提高政府的行政效率。“新公共管理”理论的指导思想是“让经理人管理”, 追求专业的、高质量的管理, 其具体内容是倡导政府管理职能的市场化, 推崇自由化的管理, 强调管理具有政治性质, 并倡导创业领袖。我国政府部门应借鉴西方新公共管理理论, 将政府理念市场化:建立企业型政府;机制柔性化:建设服务型政府;权力分散化:建立分权的政府;职能社会化:建设合作型政府;行为规范化:建设法治政府;管理信息化:建设高效政府。

　　《公共管理学报》是由哈尔滨工业大学管理学院主办的学术性期刊，面向全国发行。办刊原则是"求道无篱，经世致用"。以繁荣与深化中国公共管理学术研究，探索与提升政府治理水平的廪与途径为己任。主要栏目编辑设有：公共管理理论论坛、公共政策论坛、公共管理现实焦点问题、政府治理案例分析、国外公共部门改革评介、信息技术与电子政务、经济全球化中的政府治理、公共项目管理、公共人力资源管理、公共管理教育等。

　　一、新公共管理产生背景

　　(一) 新困难下政府的失灵

　　理论和实践总是相互关联的, 新公共管理理论也是在特定的环境与历史条件下产生的[1]。自20世纪70年代后, 西方各国出现了较为普遍的经济衰落现象, 主要因素是石油危机的出现和过重的福利负担, 在财政收入减少与高福利负担共同作用下, 财政赤字现象连年出现, 财政紧张成为西方政府共同面对的难题。在这种情况下, 哪怕政府规模逐渐扩大, 职能逐步加强, 政府工作效率却在下降。

　　(二) 传统的公共行政面临挑战

　　一直以来, 严格的规章制度和复杂的指挥系统是传统的官僚体制推崇的, 现代社会更加关注对丰富的信息和知识进行有效率的传递和应用的过程[2]。在新时代, 传统的公共行政面临着巨大的挑战, 复杂、死板、低效率的官僚制越来越无法适应新时代的发展。

　　(三) 大众对政府的信任在减弱

　　西方国家更加关注“个人主义”, 受到这种历史背景和文化的影响, 人们对政府的态度始终处于半信半疑的状态。随着时间的推移, 政府在20世纪60年代面临着更严重的信任危机。民众不再相信政府有能力去采用合理科学的管理, 并对其会产生积极的作用, 人民群众对政府的态度越来越恶劣[3]。据相关数据统计, 1958年有23%民众声称在绝大多数的时间里并不相信政府会“秉公办事”, 到1980年这个数据增长到78%。

　　(四) 全球一体化给政府带来了新挑战

　　20世纪末期“全球一体化”的轨道开始渐渐产生。Alwin Toffler曾经提出:“民族国家一直以来都是最为关键的政治单位, 在第三次浪潮开始疯狂的席卷全球时, 民族国家仿佛置身于钳子中, 遭受着双重的打击[4]。由于第三次浪潮的产生, 政治权力正在被这种无形的力量从民族国家渐渐的向跨国组织和机构中转移。新的时代对西方国家提出了新的要求与挑战, 为了尽快适应这种新的时代要求, 传统的公共管理模式亟待改进, 政府需要思考的是如何才能提高自身的行政效率和管理能力, 尽量做到放权简政。正是在这样的历史背景下新的公共管理理论产生并形成了。

　　二、新公共管理的模式分析

　　中国学者方克定在学习和掌握了一些西方学者的理论之后形成了自己的观点, 提出西方政府的改革实践过程, 包括以下三点:“第一, 英国、加拿大、新西兰和澳大利亚分别位于北大西洋和南太平洋, 这些国家在不同程度上正在进行新的公共管理改革;第二, 像法国、瑞典、德国和荷兰等欧洲大陆国家, 正在实施缓慢的逐步改革。在某种程度上欧洲大陆的国家都受到新公共管理理论的影响;第三, 意大利、希腊和南欧半岛其他国家在开展公共管理改革的过程中, 主要为推翻强制性, 为追求行政制度化和合法性。对于这三种改革模式, 即使是任何一种模式, 我们都可以发现传统的韦伯公共行政与现代新公共管理理论之间的争论[5]。对于新公共管理的理解和阐释, 大部分的研究学者认为其是一个相对比较单一的模型概念。举例来说, 格布勒和奥斯本在《政府改革》中提出的“企业导向型政府”模式, 这种全新的模式包含十大基本要素和基本原则, 但是相对来说这种模式依旧属于单一的模式;支持这一观点的另一位学者哈伯德, 他提出了“管理主义”模式, 这一模式包含十大趋势。与大部分研究学者观念不同, 还有少部分研究学者认为, “新公共管理”的模式是多种多样的, 并不是单一的模式。举例来说, 英国学者费里尔等学者在《新公共管理在行动》中解释了公共服务和追求卓越导向模式、分权模式、效率驱动模式和小型化;在《治理的未来》中美国学者彼德斯从管理过程、组织结构、公共利益和政策制定四个层次来展现出四种智力模式, 即参与式模式, 市场导向型政府模式, 放松管制的政府模式以及灵活的政府模式。

　　三、新公共管理的主要内容

　　新公共管理理念在基本理念上认定了“管理”功能的重要性, 在新的时代背景下, 想要保障社会发展和经济增长达到一个持续并且稳定的状态, “管理”功能是必不可少的。有效的管理能够充分挖掘劳动力的潜力, 促进组织技术和信息技术等的合理使用, 从而提升组织生产力。所以, 在某种程度上, 一个组织开展工作的高效率是组织中有效管理带来的, 管理是组织中一项既特殊又重要的职能, 组织管理者的“管理权威”必须合理科学。有别于传统的管理行为, “新公共管理”理论的指导思想是“让经理人管理”, 追求专业的、高质量的管理。新的公共管理理论提出, 公共部门在开展管理活动时可以借鉴良好的企业管理方法和做法。新公共管理理论的内容包括以下几个内容:

　　(一) 倡导政府管理职能的市场化

　　这里, 政府管理职能的市场化包含三个含义:首先, 从政府公共服务的角度来看市场化。新事物的产生必定会取代旧事物, 传统公共行政管理无法适应日益发展的时代要求, 效率低下的管理活动, 恶劣的服务态度, 高成本的政府投入等等, 都在促使人们转换管理思路。因此, 市场化形式的公共服务受到推崇。其次, 重视竞争。新公共管理理论认为, 竞争机制是市场机制中所特有的, 竞争能够激发人的潜能, 推动工作向更好的方向发展, 公共部门可以借鉴这一点在内部建立一定的竞争机制, 降低成本的同时又提高了内部工作效率, 达成组织目标。最后, 学习私营部门先进的技术和方法, 例如, 公共部门可以借鉴私营部门优越的现金管理技术和方法。因此, 为了实现市场化的目标, 管理者可以在政府实施适用于私营部门的先进管理技术。

　　(二) 推崇自由化的管理

　　新公共管理认为当前政府所面临的一切问题都是由低质量的管理造成的, 政府部门的管理人员素质高、能力强, 是职业经理人。因此我们可以在某种程度上推断, 产生政府连年低绩效问题的原因并不是管理者的能力低下和不作为, 而是政府制度。在政府部门中存在许多复杂却又不必要的制度和规定, 这些制度和规定在很大程度上限制了管理者管理能力的发挥。新公共管理理论认为, 管理者受到管理权限的制约和影响, 管理者在实施自己计划和管理活动过程中要考虑多种因素, 例如人事规划、财务预算、审计制度、后勤保障等等, 如何应对复杂多变的组织环境和外部因素, 都是一名合格管理者应该考虑的问题。

　　(三) 强调管理具有政治性质

　　传统的政府管理模式存在明显的弊端, 例如, 政治和行政分离明显的存在于传统的政府管理模式之中, 公共管理者在意识到这种弊端的前提下, 应当明确在特定环境下公共管理的政策管理行为。对在公共部门中强调管理具有政治性质, 这代表着政府不仅仅要处理好政府内部的事物, 政府还应当处理好管理部门与部门之间、公众和大众媒介的关系, 积极制定相关的政策, 将服务意识扎根在管理者的心中, 处理好外部环境与公共管理的交互关系。

　　(四) 倡导创业领袖

　　新的公共管理理论认为, 不管是私营部门的企业家还是政府部门的管理者, 他们身上都具备理性经济人的特质, 他们追求自身利益、金钱和回报, 他们规避风险、自我服务、不愿承担责任, 他们身上或多或少存在着这种内在倾向。具有类似人格特质的经理人在公共部门和企业中的表现为何不同?其根本原因在于环境的差异。公共部门中存在着复杂多余的规则和程序, 领导具有绝对的权威;私营部门中具有很好的沟通方式, 员工在企业中能够很好的适应内外部环境的变化, 进而通过努力工作把握机会实现个人目标, 这就说明了为什么具有相类似的管理人员, 私营部门却能获得高绩效, 而政府部门却连年绩效下降。因此, 为了公共部门管理者获得合理的管理权限, 制度环境是公共部门改革的关键切入点。

　　四、新公共管理在我国政府部门应用的借鉴意义

　　我国与世界上任何一个国家都不相同, 我国拥有属于本国特色的发展路径和发展前景, 在经济发展上, 我国政府长期以来对市场进行干预, 随着时代的发展, 政府干预经济的手在逐渐放开, 市场经济的作用显得越来越重要, 因此, 在转型的关键时期政府角色显得尤为重要, 时咨询服务展给政府带来了新的挑战, 这时政府开始转换思路, 借鉴新公共管理理论, 可以从以下几方面入手:

　　(一) 政府理念市场化:引入竞争机制, 建立企业型政府

　　公司政府是指政府在实施管理活动过程中向公司提出的申请。“以人为本、高效率、高质量服务”的公司管理理念, 以及学习公司创新和先进的管理方法, 将使政府发展成为一个更具活力和效率的形式。这样做的目的是促使政府的职能向为人民服务、让人民满意的方向发展, 政府能够很好的适应当前的新时代、新环境。现如今, 全民政府理念在我国政府治理的过程中仍占据主导地位, 我国政府职能依旧存在错位, 越位、空缺、行政效率低下和人员冗杂等多种问题。我们应当注重市场机制这一双无形的手, 发挥其作用, 帮助改善政府绩效, 进而发展完善政府。因此, 政府必须借鉴企业中的全面质量管理、绩效管理、目标管理等优秀管理方法和技术, 从而推进公共管理水平的提高。借鉴公司管理中的市场竞争机制, 发挥竞争在组织中的激励作用, 同时开放部分公共服务市场, 通过这种形式, 促进社会中的私营部门、个体与政府部门之间的信息交换和沟通协调。

　　(二) 政府机制柔性化:转变管理思想, 建设服务型政府

　　公众满意是政府开展工作的最终目的之一。但这并不意味着我们可以忽略政府行政目标与管理模式之间的调整。受到历史因素的影响, 我国过去一直处于计划经济, 我国政府长时期内在制定计划、作出决定和行使权力方面表现出绝对的权威。面临着政企分开、行政审批许可、政务分开、政企分离制度改革不断推进, 这种僵化的行政模式弊端日益突出。公民意识中的官僚主义和残酷执法等政府行为已经根深蒂固, 这严重影响政府的形象。所以, 转变管理理念是各级政府机关及其公务员当前工作的当务之急, 要有公仆意识, 将“服务”与“治理”放在工作重心位置, 着力实现四个转变:治理目标由政府单方面决定, 由人民的希望和法律期望决定;领导方式由过去专一霸权到现在的民主参与;公众评估是政府绩效评估的主要形式;从“上乘”、“结构”和“权威”的服从到具体功能, “客户”、“结果”和“任务”的识别发生了变化。政府应当明确自身的权利与义务, 努力提高公民的满意度和信任度, 全心全意为人民服务不仅仅是口号。

　　(三) 政府权力分散化:重组社会结构, 建立分权的政府

　　新的公共管理推崇政府分配权力, 而不是政府独裁。其他公共管理主体要参与到公共事务的管理中去。分权式模式缓解了过去政府部门较大的决策压力和决策风险, 同时, 这种模式能够对民众进行全面又快速的了解, 提高公共服务质量。受到新的公共管理理论的影响许多西方国家开始改革政府结构, 慢慢的向扁平化的、分权式的方向转变。新公共管理中的分权制改革, 打破了过去权力过于集中的局面, 使得对公共事务进行管理的权利渐渐的向社会和市场转移, 在这个过程中, 地方获得了更多的独立自主权。虽然西方成功的案例已经摆在了眼前, 但是受到几千年的历史因素影响, 我国很难在短时间内改变政府集权的模式, 实现分权的道路依旧十分漫长。中国行政体制改革可以发挥地方特色, 在保证中央集权的前提下, 将一部分权利下放, 充分发挥地方的优势, 为地方政府创造一个灵活自由的办公环境, 实现地方和政府之间的有效合作与沟通, 同时, 不仅仅要将权利转移到地方政府部门, 同时转到社会中去, 充分发挥非政府组织和社会团体的作用。

　　(四) 政府职能社会化:发展第三部门, 建设合作型政府

　　长期以来, 中国的经济体制受到政府参与的影响, 市场经济并没有发挥出全部作用。近年来, 我国市场经济体制愈发完善, 逐步推进行政体制改革, 原本由政府承担的公共管理职能在逐步分离到其他公共管理主体中去。非政府组织和非营利组织等第三方部门的发展程度直接影响到公共服务质量, 因此, 政府要发挥引导作用, 帮助和引导第三部门运行;非政府组织联系群众更加密切, 有时会更加依赖政府。因此, 非政府部门应该提高组织的独立性, 内部有明确的自治制度, 不断提高组织自身的服务水平和能力, 提高自主权, 顺利完成相应的公共管理职能。

　　(五) 政府行为规范化:完善法制, 建设法治政府

　　新公共管理运动能够实施的基本前提是一个健全完善的法律规范体系。市场经济一直以来都在影响着大多数西方国家。中国的国情和社会背景不同于西方国家, 因此想要全面实现法治, 道路依旧很漫长, 现阶段, 法律体系并不健全, 我国的法制化程度还很低, 政府行为还不够规范。如何推动中国行政改革的顺利进行?这要求我国政府对法治建设具有一定的重视程度, 首先从规章制度入手, 对政府行为进行规范, 规范政府部门内部结构、职权、工作程序等等, 逐步实现“法治”。除此, 我们应当把目光投放到“问题领域”中, 这些“问题领域”存在办公程序烦琐、范围过宽、效率不高的问题, 这些问题都亟待解决。所以, 在时刻秉持效率、便民、监督原则的基础上开拓法治道路, 通过一系列的制度相互制约、相互影响, 实现政府工作效率的合法化和高效化。

　　(六) 政府管理信息化:推进电子政务, 建设高效政府

　　政府管理信息化是指提高了政府的管理效率, 提高公众和社会对政府的信任度和满意度。利用办公自动化技术、通信技术、网络技术和信息技术等现代信息手段, 完善政府开展的一系列公共管理活动, 进而推动社会经济发展的动态过程。近年来, 电子信息技术快速发展, 政府想实现转变, 当务之急是学会利用信息技术, 实现电子政务。在这个阶段, 中国电子政务发展总体水平相对稳定, 正在取得突破。当然, 在某种程度上电子政务还存在一定的不足, 例如区域与区域之间发展的不均衡, 信息安全、隐私保护、实名认证等方面同样存在一定的隐患。所以, 想要切实解决这些问题, 我国应该加强对信息安全的监督与管理, 在通讯网络和电子信息安全方面投入更大的工作量, 除此, 还应当对公务员进行必要的关于电子信息安全等方面的教育培训活动, 这样才能帮助政府内部各个部门之间信息系统的“接轨”, 有效的推进政务公开, 创建电子化政府, 推进政府管理朝着高效、开放、为民服务方向发展, 使我们的政府成为一个与时俱进的、为民服务的政府。

　　参考文献

　　[1]徐扬, 赵有声.公共行政的多元叙事:克里斯托弗·胡德团体文化理论述评[J].公共行政评论, 2017, 10 (6) :174-190.

　　[2]林民望.新公共管理运动影响中国行政改革——一个海外中国研究视角[J].国外社会科学, 2017 (6) :73-82.

　　[3]娄成武, 董鹏.多维视角下的新公共管理[J].中国行政管理, 2016 (7) :77-82.

　　[4]竺乾威.新公共治理:新的治理模式[J].中国行政管理, 2016 (7) :132-139.

　　[5]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾[J].南京社会科学, 2004 (11) :42-46.

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